審慎看待地方政府債務風險

隨著國家審計署今年8月開啟新一輪全國范圍內的城市地方債審計摸底，一直為媒體關注的地方債風險問題便又躍上輿論的“風口浪尖”。關於城市地方債務風險的種種傳聞和解讀近來也是不斷增多。比如，有機構稱“江蘇數個地級市負債超100%，地方債成糊涂賬”，“昆明負債率超過122%，3000億地鐵項目吸干10年財收”，“廣州地方債逼近上限”、“鄂爾多斯舉債壓頂”、“大同陷債務黑洞”等等，不一而足。

我國地方債務到底有多少？國家審計署副審計長在今年兩會期間通報的全國地方政府性債務總額是15萬億元至18萬億元。學術界還有各種高於此數目的判斷。

那麼，我國地方政府債務到底多少才算是風險臨界值？中國未來幾年是否會集中爆發城市地方債務風險？是不是很多城市將會上演“底特律式破產”？進而，中國的地方政府債務風險會不會引發一場新的金融危機呢？

學界研究，政府擔憂，老百姓也很茫然。為此，我們需要實事求是地認清當前我國地方政府債務規模及其風險，既不盲目恐慌，也不掉以輕心，切實做到胸中有數，及時防范。

地方債到底是什麼？

理清地方債，首先要搞清它的基本內涵。這裡說的“地方債”主要是指地方政府債務。

從財政學概念上看，地方政府債務按其是否可預見發生分為直接債務和或有債務﹔按其是否具有法律約束也可分為顯性債務和隱形債務。

所謂“直接債務”就是指政府在任何條件下都必須承擔的、可以預見的債務責任，包括地方政府接受的外國政府和國際金融組織的貸款，國內各類銀行的貸款、國債轉貸資金等負債，這些債務是以政府名義實施的各種借款，是由法律合同認可的政府負債，“有借就有還”，這被稱為“直接顯性債務”﹔而地方政府出於政府和道義責任、以及滿足公眾期望等，雖未經法律確認但也必須履職所形成的債務，如社會保障資金缺口、拖欠工資、拖欠離退休人員基本養老金等，這部分則稱為“直接隱形負債”。還有一類債務就是在特定條件下才會出現的、不可預見其償付時間的債務，我們稱其為“或有債務”，比如由政府出面進行擔保的外國政府和國際國內金融組織提供的貸款、地方政府成立的為政府融資服務的金融公司不良資產等這些具有法律合同效應所形成的負債，叫做“或有顯性債務”﹔再有就是在地方金融機構出現不良資產、下級政府出現財政收支缺口、地方國有企業出現虧損以及發生債務清償時政府必須承擔的追索債務，稱為“或有隱形債務”。

這樣看，地方政府債務就包括了直接顯性負債、直接隱形負債、或有顯性負債和或有隱形負債四種分類。而我們一般說的政府債務，主要是指政府的“顯性直接債務”，這些債務是需要通過財政預算安排並經過一定法定程序批准的債務，它們可以事先預見和計算，需要按照法律合同約定，通過財政收支關系按期償付的。其他的三類債務則是在特定條件發生時，政府出於職責、道義、信譽和公信力要求，必須間接承擔的債務，這些債務來自於預算外，看不見又不當期發生但必須承擔，這些債務一般難以估算和推測。

明確了政府債務的這些基本概念和分類后，我們就自然會問一問：地方政府為什麼要舉債，要出現債務呢？

按照現代民主財政理論和公共產品理論，無論是中央政府還是地方政府，必須要為經濟社會發展提供公共產品生產，比如，要為民眾提供城市基礎設施和滿足基本公共服務需要。為此，中央政府和地方政府進行了財權和事權劃分。在當今世界各國越來越強調分權化的趨勢下，許多國家的中央政府通過放權賦予地方政府更多的稅收權力、支出權限和舉債能力，地方政府發揮著更大的作用。進入新世紀以來，世界各國特別是發展中國家又進入了史無前例的城市化進程，地方政府必須為城市基礎設施建設和提升基本公共服務水平進行大規模融資，以滿足不斷融入城市生活的人口需要。與此同時，現代金融的快速發展，也為地方政府進入競爭性的城市信貸市場創造了越來越多的融資工具。

地方城市政府通過各種債務手段融資，的確大大加快了地方經濟發展和城市化進程，越來越多的農村人口進入了城市，城市品質和服務水平也隨之大大提升。但地方政府債務又是一把“雙刃劍”，如果地方財源狀況不好，沒有源源不斷的財政收入補給，各種債務又不當運用，就會帶來巨大的財政包袱和金融風險。所謂地方債務風險，也就是地方政府在各種不確定因素影響下發生了償債危機，進而造成經濟、社會不穩定和發展持續性受到損害。

這樣的例子已經很多。20世紀90年代，拉美、印度、俄羅斯都曾發生嚴重的地方政府債務危機。1995年墨西哥受比索貶值威脅多個地方政府陷入債務危機﹔1998年至2001年的俄羅斯，89個區域政府中57個發生債務違約﹔印度在20世紀后十年都面臨財政壓力和債務惡化狀況。歐美國家在發展進程中也都出現過不同程度的城市債務危機。美國底特律市出現城市破產，就是一個眼前的案例。

我國地方債風險究竟有多大？

最直觀地說，地方政府發生債務危機，就是財政收入支付不了應償債務，到了償債期還不了債了。如何衡量可能出現的債務風險呢？經濟學家綜合經驗，在地方債務的“借、用、還”三個環節設定了一系列預警指標。我們一般概要地看，就用債務負擔率和債務償債率兩個指標。前者是地方政府債務余額與地方當年GDP的比值，警戒線是60%，超過60%即意味著重度風險﹔后者是當年到期以償債務與當年地方財政收入的比值，25%是警戒線。

我國目前政府債務總規模究竟有多少，目前各方口徑不一。根據渣打銀行2011年6月30日發布的報告：截至2010年底中國中央和地方政府的債務余額約為28萬億元，約佔GDP的70%，超過了警戒線。從我國審計部門已經公布的地方政府債務指標看：2011年國家審計署審計了1979年以來到2010年底，全國31個省市區的政府性債務，結果表明的當時地方債務總額為10.72萬億元，如果加上2010年年末中央政府的國債余額6.75萬億元，中央、省、市、縣四級政府的債務余額為17.47萬億元，佔總債務的62.3%。

審計署2013年第24號審計結果公告又透露了36個地方政府本級政府性債務審計結果，如加上政府負有擔保責任的債務，2012年有16個地區債務率超過100%。其中有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

再以我國發達省份江蘇省為例，有關資料僅用地方發行的城投債規模來管窺該省的地方債務水平。以城投債佔財政收入比例看，鎮江超過100%，常州達到93.40%，揚州市為56%，而融資平台負債也只是地方政府負債的一部分。另外的資料表明，江蘇12個地級市中，除南京外共有6個城市實際債務佔財政總收入比例均超過100%。就此可管窺一豹，足見我國地方政府債務負債之重。

由此，有關部門近年已多次對地方債敲響警鐘，提醒地方政府債台高筑、資不抵債、並誘發違規融資變相集資等問題之嚴重狀況已不可小覷。

地方政府債務日重，如果出現風險會帶來怎樣的影響呢？

一是直接形成金融機構不良資產，加大金融風險。地方政府進行城市建設資金目前大部分靠的是各類金融機構貸款，形成大量直接和或有債務。一些金融機構認為地方政府貸款是優質貸款而不斷進行信用擴張，因此許多投資項目風險就向金融機構集中。一旦經濟走入低谷，部分企業出現償債困難，就會引致政府稅收降低，金融機構難以及時收回本息，便累積了大量不良資產。債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環，風險逐漸被積累放大。當各方債務超過一定極限后，金融危機的“多米諾骨牌”就會倒塌。

二是直接影響地方政府正常運轉，制約地方經濟發展。地方政府債務負擔過重，不僅會嚴重弱化財政吸取能力，導致政府缺乏履行正常職能所需要的基本手段和能力，而且會激勵其借新償舊，寅吃卯糧，不斷增加長期負債。目前，我國地方政府普遍存在財政預算的隨意性、決算超預算的高彈性，以及多口徑的糊涂賬、不透明的過度負債賬、虛高的資產評估等，嚴重透支了政府的融資能力。如今，地方政府與融資平台又相互“綁架”，財政風險和金融風險在一定程度上出現疊加。巨額地方債務的背后，是地方政府信用在作隱形擔保，但地方政府又不得一個合格的市場主體。地方政府的信用以市場規則“兌現”，才具備進入市場游戲的資格，但某些地方政府的花錢習慣使得這種資格大打折扣。這種過度負債不僅嚴重制約了地方經濟發展，而且將喪失其必須承擔的大量或有債務責任、擔保責任和兜底責任，嚴重損害地方政府在群眾中的公信力和最后的安全感。

三是地方債務累計到一定程度，就會爆發危機，這既包括信任危機、債務危機、經濟危機最后導致連帶銀行破產的政府破產危機。最后化解危機的辦法就是通過廉價變賣國有資產，或者讓上級政府乃至中央政府去兜底損益，這就要通過資產出讓、債務重組、貨幣貶值來平攤債務，這實際上降低了貨幣購買力，犧牲的是城鎮居民實際生活水平和福利，進一步增大社會保障資金缺口。這樣的債務轉嫁最終是讓全體老百姓集體來買單，就此也會引發社會的不穩定。

我國近年來出現的地方政府債務風險，還有一個特殊的情況，就是隨著各地城鎮化步伐加快，各級地方政府甚至包括縣鄉一級政府以經營城市、加快市政建設為名，以大量土地抵押來獲得銀行貸款，並通過設立大量數不清的城投公司為融資平台進行融資，還以融資租賃、集資、信托債、回購、墊資施工、延期付款或拖欠等方式多頭舉債、變相舉債，形成大量的舉債主體和舉債方式。這不僅籌資成本高，風險隱蔽性強，尋租空間大，而且直接助推了城市一級土地出讓金不斷上漲進而形成房地產泡沫。

從2010年開始，國家加強宏觀調控特別是不斷加大城市房地產調控力度，同時對地方政府融資平台進行整頓，對地方政府土地財政嚴格約束。“土地”和“融資平台”都不同程度地被收緊，一方面直接抑制了地方政府稅源，另一方面大量地方政府公共項目開始被資金鎖喉，資金鏈的斷裂直接導致各地“僵尸”項目頻現，使得許多城投公司陷入債務危機，也形成了政府與企業之間、債權人與債務人之間、新債和舊債之間的多重“三角債”困境。此間風險一旦蔓延開來，中央財政也將難以兜底。

及時防范地方債風險乃當務之急

我國目前地方債務過重有著特定的歷史緣由。

這既有上世紀90年代稅制改革后中央和地方財權、事權尚不匹配的原因，也有地方政府非正式預算體制軟約束導致的債務膨脹，還有對地方政府績效一直缺乏有效的評價考核機制產生的逆向選擇。

更主要是，近年來我國城市化步伐加快，城市建設壓力不斷增大驅使地方政府要“大干快上”。再加上2008年金融危機爆發以來，為防止經濟下滑，從中央到地方都實施了過度投資刺激政策，在歷史債務形成的基礎上，又增添了大量新的債務。

今明兩年將是地方政府債務償還高峰期，43％的債務要在兩年內集中到期償付。因此，在這個壓力時點上，國家高度關注地方債風險，國家審計部門進行全面摸底，也是進行風險監測，更是為了防患於未然。

考慮到改革開放至今，我們已經形成近400萬億元的資產家底（淨資產也超過200萬億元），每年公共財政收入也有二三十萬億元，而且地方政府近年來主要城市建設形成的是諸多優質資產，比較目前統計口徑中的一二十萬億地方債務，我們事實上對償債能力並不需要恐慌。相比美國、日本等高債務率的國家，中國目前總體債務水平仍在國際慣例的臨界點之下，處於安全區間。只是由於各地償債能力不一，局部地區和具體項目出現債務風險倒是不得不防。總之，將防范風險之慮常在心間，未雨綢繆，則可及早化解、爭取主動。

當然，化解地方債務風險之道，關鍵在於加快預算體制改革和地方投融資體制改革，盡快理順中央與地方財權事權的對應體制，切實轉變地方政府職能，完善地方政府官員的激勵約束機制。在強調更多盤活存量資產的同時，要加大改革力度引入社會資本進入城市基礎設施建設，更多地放開地方競爭性信貸市場，並有序、有步驟地推進地方政府開展發行債券試點工作。

（作者為國家行政學院研究員、經濟學博士）