十一年來中央一號文件一覽
核心提示
■提出口糧絕對安全，比過去的泛糧食安全更精准
■破解糧食生產成本過高，建立農產品目標價格制度
■一系列改革措施，歸根到底都涉及農村土地制度改革
中共中央、國務院日前印發2014年中央一號文件——《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，全面定調2014年及今后一個時期農業農村工作。這是中央一號文件連續11年聚焦“三農”。今年的關鍵詞是“全面深化農村改革”，意在用“改革”推進“農業現代化”。相比往年，今年的一號文件有何新意？變化何在？
糧食安全 為何不能“遍撒胡椒面”
“盡管國內豐收，但是進口還在增加，這是我們面臨的一個問題。我們農業農村有這樣的發展，除了各個方面的因素之外，其中一個很重要的因素就是採取了一系列強化土地使用的措施，比如說使用化肥、使用農藥、使用薄膜等等，這方面使農產品在短期內能夠得到比較快的增長，但是另一方面也對生態環境帶來了破壞，造成了壓力。”中央農村工作領導小組副主任、辦公室主任陳錫文在1月22日國新辦新聞發布會上表示。
今年一號文件的最大亮點體現在把糧食安全提到了重要的位置。在大的農業現代化的提法中，這次花了較多篇幅來強調糧食安全，說明這次中央非常重視這個問題。中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田指出，糧食安全中，“量”的問題已經基本解決，而農產品和加工食品“質”的問題比較迫切，這關系到每一個老百姓的健康。
“我國是人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。今年的一號文件強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。這也是整個文件的基調，諸多內容都在圍繞糧食安全方面展開。”鄭風田說，其實保障國家糧食安全是一個永恆課題，任何時候這根弦都不能鬆。近幾年中央一號文件的主線基本上都是在圍繞農產品供給和糧食安全展開的，主要背景是隨著城鎮化的推進，未來糧食需求會更大。
一號文件要求“嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田”。陳錫文表示，嚴守耕地紅線，這個法律規定早就有規定了。“佔補平衡，佔一補一，佔多少補多少，誰佔誰補。講得很清楚，但是在補的過程中，確實出現佔好補劣，佔近補遠，佔水田補旱田，佔熟地補生地。即使做到了數量上的平衡，但質量卻大打折扣。所以，將來都會在如何保護耕地上，提出更嚴格的要求。”
此次文件強調，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。據了解，我國過去的糧食安全范圍比較泛，把大豆也包括進去。如果算大豆，我國國家糧食自給率不足90%，而原來國家規定糧食自給率要達到95%。其實在聯合國糧農組織的統計中，糧食是不包括大豆的。
鄭風田說，這次提口糧絕對安全，比過去的泛糧食安全更精准。“泛糧食安全戰略把玉米、大豆等都包括進來，戰線拉得太長，農業補貼有點“遍撒胡椒面”的感覺，什麼都想保，結果是什麼都沒有保護好。實行口糧絕對安全，讓那些從事主糧生產的農民真正有動力生產口糧，才能更有效地保証我國的糧食安全。”
支農惠農 如何保証市場競爭力
一號文件中，“強化農業支持保護制度”這第二部分佔據了33條中的8條，是一號文件中八個部分中篇幅最大的，可見對其重視程度。一號文件強調，健全“三農”投入穩定增長機制，完善農業補貼政策，加快建立利益補償機制，整合和統籌使用涉農資金，完善農田水利建設管護機制，推進農業科技創新，加快發展現代種業和農業機械化，加強農產品市場體系建設。
一號文件一年一年發布，支農惠農政策一年一年加強。同時，也要保証農業的市場競爭力，否則農業也難以實現可持續。中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英指出，文件中最讓他感到欣喜的是在“新型農業現代化”中概括出了“市場競爭力強”這一點。這是學者們一直在爭取和強調的一點。我國現在的糧食生產能力已經完全可以滿足國內的需求，但需要付出的代價是成本過高，這使得我們的糧食價格在國際市場上沒有競爭力。我國糧食生產缺乏比較優勢，勞動力在生產成本中佔據了較大的一塊。如何降低我們的成本，在國家補助方面，糧價低時對農戶進行補助﹔糧價高時對消費者進行補助，這比維持一個高糧價要好。
在農產品價格方面，一號文件要求，繼續堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度。具體來說，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低於目標價格時按差價補貼生產者，保証農民收益。
就當前的補貼政策，國務院發展研究中心研究員程國強表示，傳統補貼辦法不但扭曲市場、弱化競爭力，還會造成社會資源和效率的巨大損失。政府預先確定糧食的目標價格，農民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低於目標價格時，啟動該政策，按兩者之間的差價給予農民補貼。這種目標收益補貼既有價格支持的特征，又有直接補貼的性質，是由價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的措施。
中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥說，過去很多地方發放補貼基本上跟糧食生產關系不大，主要按承包地或者按面積來發放，這次明確提出按糧食生產情況來發放補貼。對於農產品的價格，這一次也特別提出流通領域將來不給它補貼，把政府這部分財力更多地補貼給糧食生產者，政策上，我們可以讓農民獲得更多的收入。對於糧食的價格形成和其他農產品價格的形成更多地強調市場的作用，這個對於農民來說也是一個利好消息。
土地制度 改革釋放活力
2013年10月，由中信信托操刀運作的第一單土地流轉信托項目正式成立。試點地為安徽宿州埇橋區，可流轉面積達5400畝，遠期土地流轉項目計劃將覆蓋25000畝。農戶將土地承包經營權委托給中信信托管理，存續期內由信托公司向受益人分配信托收益。同時，信托資金還對土地進行重新歸集整理與價值開發。
一號文件強調“深化農村土地制度改革”，提出在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資﹔在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價﹔選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓﹔縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。
“制度性問題，是影響和決定全局的根本性問題。”黨國英說，十一屆三中全會開啟了中國改革的新時代，隨后不久中國農民獲得了土地承包經營權，再往后農民又獲得了產品自由銷售權。農民權益得到保障，促使中國糧食增產，農民增收，為30余年來中國的大發展提供了重要支撐。
黨國英指出，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農村土地。如探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤，逐步建立農產品目標價格制度，必須從農村承包地確地確權確股著手。農業補貼要提高精准性，使補貼真正流向種糧大戶、專業合作社。種糧大戶要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產權明晰。
此外，一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能。陳錫文解釋說，經營權用法律上的術語或者用銀行界的術語來講，它就是這塊土地的預期收益。用這塊土地的預期收益來抵押，獲得一些貸款，但是承包者沒有改變，更不會改變集體所有制。（本報記者 陳恆）
他山之石
德國發展農業循環經濟
德國綜合農業重視土壤保護，農業經營因地制宜，合理輪作，綜合植保。此外，綜合農業重視水資源保護，合理規劃農田，避免在水淹區進行耕作，在水域周圍建立保護綠地，合理栽培，實施最佳施肥法等。
日本利用國際農產品市場
日本對於糧食安全具有核心作用的農產品實行嚴格的進口限制。同時，積極實施海外農業戰略，建立全球糧食供應網絡。日本政府通過與糧食出口國建立良好的合作關系，穩定糧食進口，採取官民一體的海外投資模式實施海外農業戰略。
韓國推進“新村運動”
在“新村運動”初期，政府加大了基礎設施和公共服務的投入，之后逐步退出，村民建設自治力量開始興起。在“新村運動”中，政府堅持以村民為主，發揮了村民的主體地位，鼓勵民間組織積極參與。
荷蘭發展農村金融制度
荷蘭於1896年成立“農民合作銀行”，為社員提供信貸支持和其他金融服務，其信貸資金完全來源於所吸收的存款和經營活動。政府不干預農民合作銀行的經營活動，目前荷蘭農民的全部信貸中，90%以上來源於農民合作銀行。（陳恆整理）
