黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是頂層設計和描繪法治中國建設的總路線、總藍圖，又是統籌規劃和部署法治中國建設的具體任務、具體方案。《決定》最具現實意義和實用價值的是堅持問題導向，直面法治建設領域的突出問題，回應人民群眾的迫切期待，回應改革對法治的需要，這對於引領和推動我們建設法治中國具有重要意義。
直面立法領域的突出問題
《決定》直面我國立法領域存在的立法質量不高、立法反映民意和客觀規律不夠、解決實際問題有效性不足、可操作性不強以及部門利益立法、通過立法爭權諉責等問題，提出要完善立法體制，提高立法質量，推進科學立法、民主立法。
一是要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全面性、基礎性法律草案制度。要由政府主導型立法向人大主導型立法回歸，特別是要逐漸收回政府稅收立法權、回歸稅收法定主義，也就是將政府主導的稅收立法轉為人大稅收立法。為了理順各部門、各環節之間的關系，及時了解各方的利益訴求和分歧爭議所在，人大相關部門可以提前介入專業性較強，利益關系調整較為復雜的法律法規草案的起草工作，要積極發揮260萬各級人大代表的作用，建立立法聯系點，問法於民，使人大代表更好地代表民意、發揮民智、凝聚民心。
二是要加強和改進政府立法制度建設。首先，要完善行政法規、規章制定程序，完善法律草案表決程序和對重要條款單獨表決程序，對重要條款單獨表決，使立法者對重要條款中的關鍵問題研究分析透徹、議決充分，而單獨表決在先，整體表決在后，使得立法環節更民主、更科學、更具責任感﹔第二，要完善公眾參與政府立法的程序制度，如立法聽証程序制度，政府法規、規章草案向社會公開征求意見程序制度，質詢、會商、組織民眾討論程序，通報行政立法反饋意見採納程序等等﹔第三，要加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，為了防止部門利益立法，建立由專門的法制機構組織起草法律法規的工作機制，並積極探索開展政府立法出台前成本效益評估，社會風險評估和實施后的立法質量評估工作﹔第四，要明確地方立法權限和范圍，對立法權限進行合理劃分，為了充分發揮地方主動性和積極性，依法賦予地方很多的立法權，依法賦予設區的兩百多個市（地級市）地方立法權。同時明確地方立法權限和范圍，禁止地方制定發布立法權限之外帶有立法性質的文件﹔第五，要落實立法責任制，防止立法消極不作為，對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，不能久拖不決。
三是要提高立法質量，推進科學立法，民主立法。這三者之間有一定的邏輯聯系，堅持科學立法，科學平衡社會關系和社會利益，能夠更好地體現立法的民主化﹔堅持民主立法、開門立法、公共立法、民意立法、廣開言路，集思廣益，最大程度地匯聚民意、集中民智，體現人民的利益訴求，才能保証立法的科學性﹔而推進科學立法，民主立法，是提高立法質量的根本保証。
提高立法質量，需要精細化立法，增加法律的可操作性，實用性，注重和加強改善民生和社會建設方面的立法，回應人民群眾對教育、醫療、社會保障、收入分配、食品安全、環境保護等方面的立法期待。科學立法、民主立法，提高立法質量，要使每一項立法都符合憲法精神，反映人民意願，得到人民擁護。立法速度固然重要，立法質量更為重要，因此，“不僅要注意解決法律有沒有的問題，還要切實解決法律適應不適應、管不管用的問題”。 立法是執法的起點，守法的基礎，執法與守法首先統一於立法，好的立法制度才能產生出好的立法產品，良法才能最終帶來全社會成員的普遍認可和遵守，良法為治，惡法非法，立良法才能行善法，“立善法於天下，則天下治﹔立善法於一國，則一國治。”
直面執法領域的突出問題
《決定》直面執法領域最重要的執法主體，即各級政府權力過大，干預過多，監管不到位等問題，其深層次的根源是長期以來忽略了發揮市場配置資源的基礎性作用，忽略了發揮社會組織在社會公共事務中的管理作用，導致政府與市場、企業、社會的關系始終沒有很好理順，行政執法體制存在的多頭執法、職責不清、權責不明、趨利式執法、選擇性執法等問題始終沒有很好解決。《決定》針對這些問題，明確提出要創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。
首先，要全面履行政府職能。真正做到“職權法定、授權行政，於法有據，越權無效”，堅持有所為，有所不為，最大限度減少政府對微觀事務的干預，把精力主要放在制定規則，制定標准，管好反壟斷，反不正當競爭，反假冒偽劣，反坑蒙拐騙，營造公平競爭的市場環境，提供必需的公共服務和維護社會公平正義上，實現從“全能政府”向“有限政府”，“權力型政府”向“服務型政府”的轉變。推行政府權力清單制度，即“法無授權不可為”，防止行政機關法外設權、行權，解決政府亂作為、濫作為以及權力設租尋租等等問題﹔推行負面清單制度，即“法無禁止皆可為”，解決給企業鬆綁，給市場、企業、民間更大的空間，最大限度地釋放市場和社會活力的問題。推行責任清單制度，即“法定職責必須為”，解決政府消極不作為、懶政、怠政、失職、瀆職的問題。
其次，要健全依法決策機制。決策是行政權力運行的起點，規范決策行為是規范行政權力的重點，一要建立和完善重大行政決策法定程序制度，把公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查、集體討論《決定》作為重大行政決策的法定的前置程序，確保決策的科學性、合理性，避免決策專斷和失誤。二要積極推進政府法律顧問制度，對重大行政決策的合憲性、合法性嚴格把關。三要建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，使行政問責走向理性問責、常態問責和制度問責。
再者，要深化行政執法體制改革。一是要推進綜合執法，這不僅是部門機構之間權力的簡單合並，更是一種權力結構的重組和再造，是大部門制機構調整與職能轉變、職能定位有機結合起來的行政執法體制的改革。重組政府機構，科學合理配置執法力量，加快推進執法重心和執法力量向市縣下移，減少市縣兩級政府執法隊伍種類，有條件的領域推行跨部門綜合執法。二是要加強對市縣行政執法統一領導和協調，理順城管執法體制，嚴格實行行政執法人員持証上崗和資格管理制度，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。三是要嚴格規范公正文明執法，規范執法行為和完善執法程序，建立執法全過程記錄制度，嚴格執行重大執法《決定》法治審核制度。建立健全行政裁量權基准制度，細化、量化行政裁量標准，規范裁量范圍、種類、幅度，為執法行為規定具體操作流程，為執法活動提供明確依據，從制度上解決執法不公問題。四是要強化對行政權力的制約和監督，充分發揮各監督主體的作用和積極性，科學設定監督職責，完善監督程序，形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效，建立常態化、制度化的監督機制。加強對政府內部權力的制約，特別是對權力密集型、資源密集型、資金密集型的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部監督，防止權力濫用。要完善監督問責機制和審計監督制度，保障依法獨立行使審計監督權，切實提高審計機關的履職能力和水平。五是要加大政府信息公開，堅持以公開為常態，不公開為例外，行政權力公開透明運行是政府接受全社會監督的前提和保証，讓權力在陽光下運行，以公開促公正，以公開樹公信，以公開保廉潔。
直面司法領域的突出問題
為公正司法，嚴格司法，《決定》提出：一是要建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行職責的保護機制﹔二是要禁止司法機關內部人員，包括法院領導審批案件、過問案件、交辦案件，干擾審判人員履行職責，這些都要記錄在案，進行責任追究﹔三是要推進嚴格司法，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責機制，健全錯案防止、糾正、責任追究機制，真正做到讓審理者裁判，由裁判者負責﹔四是要探索司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離，並推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，變立案審查制為立案登記制。
為優化司法職權配置，《決定》提出：一是最高人民法院設立巡回法院，審理跨行政區域重大行政和民商事案件，這樣做，有利於方便當事人訴訟，解決進京打官司成本高的問題，有利於減輕最高院接訪壓力，使最高院集中精力制定司法政策和司法解釋、審理有重大指導意義的案件﹔二是探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，建立司法管轄區域與行政區劃適當分離制度，有利於排除行政干擾和地方保護，避免出現訴訟的“主客場”現象，有利於平等保護外地當事人的合法權益。
為解決“民告官”訴訟難，審理難，執行難等問題，《決定》提出：一是要健全行政機關依法出庭應訴，支持法院受理行政案件，尊重並執行法院生效裁判的制度﹔二是要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，使檢察機關對行政違法行為的監督范圍從過去的監督職務犯罪拓展到監督行政權力的亂作為、不作為，從保護過去的直接利害受損者擴大到保護所有利益相關人和間接受損人，特別是針對國有資產流失、環境污染與破壞、土地開發中的不合理利用、政府在公共工程投標過程中的違法行為和政府行政決策失誤等問題，為了公益目的，在無傳統訴訟資格人的情況下，由公民、法人和社會組織提請檢察機關進行公益訴訟，對公共利益實施保護，意義重大。
為提高司法公信力，《決定》提出：一是要保障人民群眾參與司法，完善人民陪審員制度，擴大參審范圍，加強人權司法保障﹔二是要構建開放、動態、透明、便民的陽關司法體制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度，不僅是裁判文書上網，審判流程信息、執行信息也要公開上網，“明確建立審判流程、裁判文書、執行信息三大公開平台”，以公開促公信，倒逼司法機關公正司法，使司法公開進一步制度化、規范化、常態化。
直面守法領域的突出問題
《決定》直面守法領域存在的全社會法治意識淡薄，法律權威不夠，特別是領導干部尊法、守法、用法觀念不夠等問題，作出了“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”的重要部署。
增強全社會厲行法治的積極性和主動性。《決定》強調，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。法治的實現本來就是靠公民的自覺和自主行為，而不是依賴警察和國家強制力。隻有當公民的權益得到法律的維護和保障，法律才能真正被信仰和遵守，正如法國思想家盧梭所說的：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心裡。”小到文明行走和自覺排隊，大到依法辦事和依法治國，都表明法治的根基在於公民發自內心的擁護、敬畏和信仰。總之，真正能阻止違法犯罪的，乃是守法的意識、守法的文化。因此，要使法治文化、法治精神內化為每個社會成員的自覺觀念，外化為自覺行為，形成守法光榮，違法可恥的社會氛圍，要使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者，自覺遵守者，堅定捍衛者。
動員全社會力量，推進法治社會建設。法治社會建設是全面推進依法治國的重要組成部分，在法治國家，法治政府，法治社會三位一體的建設中具有基礎性地位和關鍵性作用。全面推進依法治國，需要全社會的共同參與和共同努力，法治的實現，要靠全社會信仰法律，全民遵守法律，如果一個社會大多數人對法律沒有信任感，認可“權大於法”、“朝中有人好辦事”的潛規則，遇事信訪不信法，靠找門路，托關系，甚至採取聚眾鬧事，認為大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決，而不是依法維權，那麼，就不可能建成法治社會和法治國家。
《決定》第一次就法治社會建設進行具體部署：一是要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，健全普法宣傳教育機制，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容﹔健全普法責任制，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制﹔創新普法形式，開展以案說法，以案釋法，發揮典型案例的教育警示作用。二是要健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，對誠實守信者實行優先辦理、簡化程序等“綠色通道”，對違法失信者建立失信黑名單制度和市場退出機制，建立多部門，跨地區失信聯合懲戒機制。三是要推進多層次、多領域依法治理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。四是要完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，努力形成黨政善治、社會共治、基層自治的良好局面。
全民守法，要求領導干部帶頭遵守憲法法律，切實維護法律的尊嚴和權威。領導干部依法辦事，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力是推動全社會樹立法治意識的關鍵。法治社會建設首先要求領導干部學法、守法、護法，對憲法、法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的意識。領導干部按規矩辦事，按規則辦事，按程序辦事，按法律和制度辦事，才能推動形成全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好的法治環境。
《決定》將領導干部能不能帶頭遵守國家法律法規，是否依法辦事作為考察干部的重要內容，並把法治思維、依法辦事的能力和法治建設的成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，也就是用“法治GDP”來考核干部。
因此，隻有弘揚法治精神，建設法治文化，用社會主義核心價值觀引領社會思潮，凝聚社會共識，提高公民道德素養，引導人民依法維護權益和自覺履行義務，並通過立善法，行善法，拓展人民有序參與立法途徑，提高法律的質量和實用性，確保執法機關嚴格規范文明執法，努力使人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，才能實現全社會厲行法治，也隻有科學立法、嚴格執法、公正司法，方能最終實現全民守法。
（作者：中共中央黨校政法部教授）
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