任進：健全憲法實施和監督制度

十八屆四中全會《決定》要求“健全憲法實施和監督制度”。習總書記強調，要更好發揮憲法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國中的重大作用。這就要求我們，在全面建設小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國的進程中，要更加重視發揮憲法的作用，維護憲法權威，全面實施憲法。
 

堅持依法治國首先要堅持依憲治國
 

四中全會通過的《決定》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國。”憲法是法治國家的標志，沒有憲法，就不可能實行真正意義上的依法治國。憲法確立了國家根本制度和任務、基本政治經濟制度、公民基本權利、國家機構組織和活動原則等。我國現行憲法符合國情、符合實際、符合時代發展要求，作為國家根本法，是我們國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保証。

　　一般認為，依法治國所依之“法”包括憲法、法律、行政法規、地方性法規等，依法治國所依之“法”包括而且首先是指憲法，依憲治國是依法治國的題中應有之義。但在提出依法治國時，為什麼還要特別強調依憲治國呢？這可以從理論、制度和國家發展目標等方面分析。

　　從理論上看，堅持依憲治國，才能實現憲法之治。習總書記指出：憲法具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。法治有形式意義的法治和實質意義的法治，形式意義的法治強調法律內容統一、明確、普遍適用，程序完整科學，依憲治國除此以外，首先強調實質意義的法治，將監督制約對象從行政權擴及立法權和其他公權力，切實有效保障公共利益、公民基本權利和社會秩序，從而豐富了法治國家的內涵。

　　堅持依憲治國，是統合執政黨的主張、國家意志和人民利益願望的制度基礎。當前，我國正處於全面建成小康社會的關鍵期、全面深化改革的攻堅期和社會矛盾的凸顯期，需要進一步解放思想、更新觀念，突破利益固化藩籬，綜合考慮人民根本利益、現階段公眾共同利益和不同群體特殊利益的關系。而執政黨的主張、國家意志和人民利益願望要通過憲法這樣的制度平台統合起來，用以規范社會行為、設定價值目標、凝聚改革共識、協調利益關系，並通過憲法實施來推動發展、深化改革、化解矛盾和維護穩定。四中全會通過的《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。”

　　堅持依憲治國，才能從根本上推進國家治理體系的現代化。按照器物層面、制度層面和精神文化層面的文明發展進程，過去我們說的現代化，是工業、農業、科學技術和國防的現代化，主要是一種器物層面的現代化，而國家治理體系的現代化，是從國家制度層面提出的涉及整個國家體制的綜合意義的現代化，是檢驗一個國家的基本制度是否比較完善、比較定型的重要標志，也是實現我國富強、民主、文明、法治、和諧的社會主義現代化國家的重要標志。在全面推進依法治國的今天，應更加注重發揮憲法在現代化國家治理中的作用。
 

憲法的生命和權威在於實施
 

憲法實施是憲法原則和規范的貫徹落實，是發揮憲法作用的基礎，也是憲法的生命和權威所在。習近平總書記指出：全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。要堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持依憲治國和依憲執政，落實依法治國基本方略，加快建設法治國家。

　　我國現行憲法於1982年公布實施。30多年來，我國憲法實施取得重要成就，憲法在國家經濟、社會發展、政治建設和人權保障中發揮了重要作用，但憲法實施還存在一些問題，如保証憲法實施的監督機制和具體制度不健全，在一些地方和部門，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在，執法司法等方面濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法的問題時有發生，領導干部的憲法意識不強等。因此，在全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國的進程中，還要全面實施憲法，並把它提高到一個新的水平。

　　全面實施憲法，首先要發揮國家機構在實施憲法和保障憲法實施中的作用。全國人大及其常委會、國務院和有立法權的地方人大及其常委會要加強立法，保証憲法確立的制度和原則得到落實﹔國家行政機關要深入推進依法行政、加快建設法治政府，努力做到職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，維護憲法權威﹔各級國家審判機關、檢察機關要堅持公正司法，不斷提高司法公信力，落實憲法的各項規定。

　　全面實施憲法，要加強黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式。四中全會通過的《決定》指出：“堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”新形勢下，要按照習總書記的講話精神，依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政，把黨領導人民制定、執行憲法和法律，與黨自身在憲法和法律范圍內活動統一起來，將黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，真正做到黨領導立法、保証執法、帶頭守法，自覺地維護黨的政策和憲法的權威性，堅持依憲執政，使依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，從根本上全面推進依法治國和國家治理體系的現代化。

　　全面實施憲法，要進一步健全憲法實施監督機制和程序，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。此外，還要加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

　　全面實施憲法，還必須在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。領導干部帶頭學習憲法、崇尚憲法、模范遵守憲法是樹立憲法意識、弘揚憲法精神的關鍵。要通過憲法教育，使各級領導干部真正認識到，保証憲法實施就是保証黨和人民共同意志的實現，使各級領導干部對憲法法律懷有敬畏之心，時刻牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，不違憲違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。十二屆全國人大常委會第十一次會議根據四中全會決定將每年十二月四日定為國家憲法日，在全社會加強憲法宣傳教育，培育憲法文化，弘揚憲法精神。四中全會《決定》提出建立憲法宣誓制度，凡經人大選舉或常委會決定任命的國家工作人員正式就職時，公開向憲法宣誓。在全社會普遍開展憲法教育，建立憲法宣誓制度，有利於國家公職人員和公民樹立忠於憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識，恪守憲法原則，保障憲法實施。

（作者：國家行政學院法學部教授、行政法研究中心主任）