當前，社會正處於轉型時期，社會組織與政府的關系正在發生巨大變化。這對社會組織自身的發展路徑和發展模式有著重要的影響，亦對政府制定相關政策法規並管理社會組織具有深刻的意義。十八屆三中全會明確提出“要加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮社會力量參與社會管理的基礎作用”，為社會組織的發展指明了方向。
社會組織與政府存有三種關系模式
隨著社會組織承擔起部分公共物品的供給，並承接在政府職能轉變過程中剝離出來的不屬於政府的職能，社會組織與政府之間的關系也在發生很多變化。
按照社會組織與政府關系的緊密程度依次減弱排序，社會組織與政府的關系主要存在三種模式：
第一，父子模式。這是社會組織與政府關系中最為親密的一種模式。這一模式中的社會組織又可以分為兩類：一類是行業協會類組織，另一類是樞紐型社會服務類組織。前者的獨立性更強，后者的獨立性較弱，對政府的資金和政策有很高的依賴性。由於與政府關系密切，這一模式下的社會組織會受到政府更多的關注，資金和政策優勢明顯，在社會管理、社會服務上發揮著重要的“樞紐”作用，活動空間也比較大，但是具有自主性差的弱點。
第二，依附模式。這類社會組織雖然不是直接從政府內部產生，卻是在政府的密切關注或直接扶持下產生的，其工作也主要是承擔政府賦予的某些社會公共服務職能。這類社會組織就整體規模而言相對較小，隻能依附於政府來發展自身，脫離政府后能否獨立生存還存在不確定性。這一類型的組織雖然能夠得到政府在政策和資金上的支持，但是難以尋求與政府的合作機會，在與政府的互動中會遇到政府部門不太理解和支持的情況。
第三，獨立模式。這種模式的社會組織具有較強的獨立性和自主性，與政府的關系相對鬆散，沒有政府的直接注資，政策性優待也非常有限。這類模式的社會組織與政府的互動關系簡單地說就是“政府出錢、社會組織出力”。這一模式與依附模式的明顯區別在於它的靈活性。依附模式中社會組織的活動范圍往往受限於其所依附的政府的管轄范圍，比如某社區某某協會、某區某服務中心等等，很難有機會、有能力突破這一范圍。但是獨立模式中社會組織的活動范圍則廣泛得多，它們往往跨地區活動，並承接不同級別、不相統屬的政府購買服務項目，從而降低了自身在社會管理方面的成本投入。從資金來源看，依附模式的經費主要還是來源於政府，但獨立模式的經費來源多元化，政府購買只是其中比較重要的一部分。
社會組織與政府關系存在的問題
在黨和政府的領導下，近年來社會組織已經成為連結黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶，是我國經濟社會發展中一支不容忽視的力量。但是，社會組織的發展還面臨著巨大的挑戰。
當前，社會組織的發展面臨的巨大挑戰有：
第一,社會組織的注冊。社會組織注冊是其合法參與社會管理和提供公共服務的前提。在實踐中，很多“草根”社會組織因難以注冊而被排除在外。社會組織的注冊困難給它們參與社會管理設置了障礙。社會組織注冊的困難主要體現在三個方面：一是難以找到“業務主管單位”。在實施四類社會組織直接登記管理制度之前，《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》都規定社會組織在注冊時要先經過業務主管單位的審查同意。實踐中，很多社會組織難以找到“業務主管單位”，原因主要有業務主管單位之間相互推諉、業務主管單位工作量大以及規避政治風險等。二是部分社會組織沒有固定辦公場所。《社會團體登記管理條例》第十條第三款規定，成立社會團體要有固定的住所﹔《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第八條第五款規定，申請登記民辦非企業單位，要有必要的場所。但是在實際運行過程中，由於一些社會組織資金有限，辦公場所問題一直難以解決。有一部分社會組織的辦公場所是由他人捐贈或免費提供，還有一部分社會組織的辦公地點至今沒有著落。三是社會組織注冊程序復雜，不合理因素尚存。社會組織的注冊材料報審非常嚴格，包括對機構人員、辦公場所、服務內容、機構規章制度的審核，尤其是對機構負責人、出資人的背景要進行深入、詳細考察。但在實踐中並沒有一個相對客觀且明確的衡量標准，一些社會組織感到無所適從。
目前，不少城市已經開始積極嘗試降低注冊門檻、簡化注冊程序，逐步實現社會組織“去行政化”。從政府角度來說，“去行政化”增加了登記注冊的社會組織數量，而審查的重擔又全部落到了民政部門肩上，大大增加了他們的壓力，也需要人力物力財力的更多投入。因此，隨著“去行政化”的逐漸實行，如何更好地發揮政府的作用是一個值得長期思考的問題。
第二,社會組織的運行與管理。首先，社會組織專業人才的管理。目前非營利性社會組織普遍面臨著專業人才短缺的現象，主要體現在兩方面：一方面是社會組織對人才的吸引力不足。除了相關專業如社會學、社會工作專業的學生，大多數人對於社會組織的認識止步於公益事業，而目前中國的公益事業所具有的可信度和發展前景還遠遠不足以為社會組織的運轉提供足夠的人力支持。另一方面是社會組織人才流失嚴重。目前大多數社會組織依賴於志願者而非固定工作人員。志願者隊伍的不穩定性造成了社會組織的發展缺少傳承性，也缺乏固定的具有長期經驗的高素質人才。其次，社會組織參與政府購買。“政府購買”是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付服務費用。政府購買社會組織服務是一種新型的政府提供公共服務方式。
政府購買社會組織服務是轉移政府職能、構建服務型政府的重要途徑。但從目前的實踐來說，政府購買社會組織服務的范圍以及申請資格都亟待擴大，各項政策也需要進一步完善，以便讓更多的社會組織能夠更好地參與進來。
第三，社會組織的財務獨立。目前社會組織的財務獨立困難主要表現在以下兩點：一是部分社會組織與上級主管單位之間財務難以獨立，甚至多個社會組織共用一個財務賬號。這類問題多涉及社會組織的歷史問題及現實處境，一時較難以解決。二是部分社會組織對政府資金依賴性強，很難做到財務獨立。社會組織對政府資金的依賴在一定程度上體現了政府對社會組織發展的扶持和促進，但這樣的資金來源結構損害了社會組織的自主性和獨立性，而且面臨著資金可持續性的風險，從長遠來看並不利於社會組織的健康發展。目前，獲得政府資助和保持專業獨立性是社會組織發展中面臨的兩難選擇。
第四，社會組織的稅收。稅收政策對社會組織的發展有著重要影響。我國的稅法對非營利組織（而非針對社會組織）規定了一定的稅收優惠政策。例如《事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅征收管理辦法》以及其他相關稅法規定，社會團體取得的各級政府資助﹔社會團體按照省級以上民政、財政部門規定收取的會費﹔社會各界的捐贈收入等，可以享受免稅政策。非營利性科研機構從事主營業務收入按有關規定免征企業所得稅，非營利性科研機構從事非主營業務收入用於改善研究開發條件的投資部分，經稅務部門審核批准可抵扣其應納稅所得額。我國營業稅稅法也規定，社會團體收取的會費，非營利性科研機構從事技術開發、技術轉讓業務和與之相關的技術咨詢、技術服務所得的收入等可以免征營業稅。
非營利性社會組織的運作資金主要來源於政府資助（政府直接注資或政府購買服務）、會費和社會捐贈，除了政府直接撥款資助外，稅收優惠是政府對社會組織最有力的財政支持。但是，在實踐中，社會組織很難申請到稅收優惠資格，而征收政府購買服務項目的稅款對於本就缺乏資金來源的社會組織來說無疑是增加了不小的負擔。
妥善處理社會組織與政府關系
目前，社會處於轉型時期，社會組織首先要得到政府的認可才能獲取更快的發展，因此，如何把握社會組織與政府關系的“度”，是進一步轉變政府職能和改革創新社會組織管理制度，進而形成現代社會組織體制所要解決的重點和難點問題。
正確把握社會組織與政府的遠近親疏。當前社會組織與政府的關系，如前面分析的三種模式：父子模式、依附模式和獨立模式。這三種模式能夠反映出社會組織與政府關系的遠近親疏，而與政府關系的緊密程度又涉及社會組織生存和發展的生態環境。處於政府關系距離標尺不同刻度上的社會組織，在發展中呈現出不同的特點並面臨不同的困難。相比而言，與政府關系密切的社會組織在政策支持方面具有顯著優勢，發展中遇到的困難相對較少也易於解決﹔而與政府關系疏遠的社會組織，從注冊到發展中都會遇到更多的困難。這種現狀使得一部分社會組織在競爭中天然處於劣勢，在一定程度上損害了社會組織之間發展的公平性。
解決好社會組織的資金困境。資金問題不僅關系到社會組織提供社會服務的能力，更值得注意的是，它是吸引和保有社會組織發展所需專業人才和高層次人才的重要因素之一，這一點直接關系到社會組織的前途命運。政府直接注資當然可以解決一部分資金問題，但這種方式會損害社會組織自身的造血功能，使其喪失獨立性甚至不斷追求自我完善的動力和創新能力，從長遠來說並不利於社會組織的發展。解決社會組織的資金困境有兩個途徑：一是開源，二是節流。從政府角度來看，目前“開源”最有效的方式是加大政府購買的力度，拓寬政府購買服務的范圍，通過公開競標的方式讓更多的社會組織能夠參與進來，在公平競爭中調動它們的積極性，促使它們不斷完善和正規化。同時通過宣傳提高社會公益事業的公信力，鼓勵社會捐贈，並在政策上予以扶持，為社會組織創造良好的發展環境。“節流”的方式主要是通過稅收政策。正如前面所分析，稅收給非營利性的社會組織增加了不小負擔，因此，稅收政策應該採取靈活變通的形式，根據社會組織的實際情況，針對不同類型的社會組織施行不同的稅收政策，這一點對於緩解社會組織的資金困境也頗有裨益。
政府要提高服務意識，轉變管理方式。隨著政府職能轉變與社會組織的“去行政化”，如何更好地發揮政府的作用成為當前面臨的突出問題。在建立四類社會組織直接登記管理制度之后，社會組織與政府的對接問題甚囂塵上。尤其是獨立模式中的社會組織，日常工作很少能與相關職能部門接觸，遇到問題時與政府的溝通平台缺失，加上登記制度放開后社會組織的注冊數量增加，給相關業務部門造成了比較大的壓力，出現了一些部門服務態度惡劣甚至“踢皮球”的現象，從而給社會組織的發展設置了重重障礙。這些問題需要通過服務型政府的建設來解決。正確認識政府自身，正確對待政府與社會的關系，寓管理於服務之中，積極轉變政府職能，是實現服務型政府的前提。在政府權力下放的同時，可以建設社會組織服務機構，為社會組織搭建咨詢和服務平台﹔大力發展樞紐型社會組織，形成以樞紐型組織為基礎的社會組織網絡化管理體系，並承擔本領域社會組織的培育孵化功能。通過這種方式，可以把政府部門的直接管理變為間接管理，把各業務主管單位的分散管理變為集中有序的管理，很大程度上彌補了政府管理不足的缺陷。
此外，在社會組織的發展過程中，除了與政府的互動機制對其產生的重大影響外，與服務對象的動態關系也是推動社會組織發展的重要因素。因此，建立健全對社會組織的長效評估考核機制（如第三方評估和服務對象評估等），對促進社會組織的發展同樣重要。
（作者單位：中共北京市委黨校政治學教研部）
| 相關專題 |
| · 《前線》 |
