健全分層分類的社會救助體系

黨的二十大報告強調“健全分層分類的社會救助體系”，黨的二十屆三中全會強調“健全社會救助體系”，4月25日中央政治局會議再次強調“健全分層分類的社會救助體系”，表明以習近平同志為核心的黨中央對保障和改善民生的科學態度和責任擔當。不論是應對眼前的挑戰還是從長遠發展看，健全以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充的分層分類社會救助體系是中國式現代化建設的一項重要任務。

中國式現代化進程中健全社會救助制度的重要意義

社會救助制度是政府和社會向有需要的困難群眾提供物質和服務幫助的制度體系，是社會保障制度體系中最基礎的制度。在中國式現代化進程中，做好保障和改善民生的工作，需要從多方面健全制度化的民生保障行動體系，社會救助在其中承擔最后安全網的任務，防止任何人因任何自身不可克服的原因而陷入生活困境，助力困難群眾擺脫困難、實現發展。

從中國式現代化的宏觀行動層面上看，社會救助制度首先通過兜底保障的功能推動“提低擴中”進程，讓更多的低收入群眾能夠進入中等收入群體，為實現全體人民共同富裕作出貢獻。其次通過對低收入群眾的增能型救助，提高全社會的人力資本，助力高質量發展。低收入群眾中蘊藏著發展潛力，通過積極的社會救助幫助他們渡過難關，開發其潛能，將有助於激發共同奮斗創造美好生活的能力、機會和動力。最后通過夯實兜底性民生保障體系，抵御全球化背景下各種風險的沖擊。困難群眾抵御風險的能力更差，在經濟波動中往往會受到更大的沖擊，要通過健全社會救助制度為困難群眾構筑堅實的兜底保障，提升抗風險和抵御經濟波動的能力，為維持社會穩定和提高經濟韌性提供保障。

我國分層分類社會救助制度的基本特征與重要意義

我國現行的分層分類社會救助制度，是經過較長時間的實踐而發展起來的。我國在20世紀90年代建立了城市居民最低生活保障制度，此后又逐步建立和完善了醫療救助、教育救助、就業救助（就業援助）、住房救助、自然災害救助、臨時救助，改革完善了特困人員供養。同時，社會救助制度從城市擴展到農村。2014年《社會救助暫行辦法》確定了由八類社會救助項目外加社會力量支持而構成的社會救助制度體系。在保障困難群眾基本生活方面起到了基礎性作用，在保障城市國有企業改革和農村脫貧攻堅等國家戰略任務的實施中發揮了重要作用。

過去較長時間裡，我國社會救助制度的對象覆蓋范圍總體偏小，其兜底保障的功能發揮不理想。主要原因是將專項救助對象綁定在低保對象范圍，困難群眾隻有先獲得低保資格才能申請專項救助，導致整個社會救助制度的僵化，難以擴大社會救助制度的覆蓋面，難以針對困難群眾的實際困難提供精准性的幫助，難以開展增能型社會救助。隨著全面建成小康社會目標的實現以及農村脫貧攻堅任務的完成，我國的社會救助制度面臨新的轉型和發展的要求，要使其能夠在中國式現代化新征程中發揮更加積極和更加重要的兜底保障作用，就必須對社會救助制度加以改革，打破原來僵化的制度格局，使其更加適應新時代共同富裕和高質量發展的要求，助力國家和困難群眾應對各種風險沖擊。為此，2020年印發的《關於改革完善社會救助制度的意見》提出改革完善社會救助制度，建立健全分層分類的社會救助體系的總體目標和要求。

分層分類社會救助制度的基本制度框架有兩個方面的重要特征。首先，分層分類社會救助制度體系包括基本生活救助、專項救助和臨時救助三個層級，每個層級包含多種類別的救助項目，構成一套綜合性的社會救助制度體系。其中，基本生活救助層包含最低生活保障和特困人員供養，專項救助層包含醫療救助、教育救助、就業救助（就業援助）、住房救助，臨時救助層包含急難性和補充性臨時救助、流浪乞討人員救助和自然災害救助。其次，社會救助體系中每個層級類別的社會救助項目各有其救助功能，分別針對不同的對象、解決不同的困難。各層各類社會救助項目都設置各自的對象標准及識別機制，相互之間不再綁定。各地設立更加寬泛的“低收入”家庭標准，將更多困難群眾納入其中，根據不同的困難方面和困難程度分別給予不同的救助。對於符合低保標准或特困供養標准的低收入家庭，可分別納入低保或特困供養。對於其他低收入家庭，根據其具體的困難情況分別給予相應專項救助。對於低收入家庭和一些低收入之外的家庭，如果遭遇臨時性特殊困難，經評估符合條件的給予臨時救助。

我國建立分層分類社會救助制度具有重要意義。一是擴大了救助面，將更多的困難群眾納入社會救助制度的覆蓋范圍。截至今年一季度，全國低保和特困供養對象總數隻有4442.8萬人，僅佔總人口的3.2%左右，納入低收入人口動態監測信息平台的有8000多萬人，接近總人口的6%。救助范圍擴大后，將許多雖不符合低保特困標准，但確有實際困難的家庭或個人納入社會救助范圍，提高了社會救助制度的社會效益。二是進一步推動了救助方式的多樣化。尤其是為開展以增能、提高風險應對能力和促進發展為目標的服務型救助提供了更好的條件。三是提高救助的精准性。對救助對象的實際情況進行細分后，根據實際困難進行精准施救，既有效解決困難群眾的實際困難，又降低不合理的福利依賴，節約公共資金。四是提升積極救助的實際效能。社會救助制度面對的困難群眾是一個復雜的群體，其中有很多人還具有勞動能力和發展潛能，需要政府幫助其克服眼前的困難，增強其發展機會與能力。分層分類社會救助制度可以針對不同對象的不同情況加以區分，對還有勞動能力和發展潛能的對象重點施以增能型救助，幫助其恢復和提升發展能力，使社會救助制度更具有積極的發展實效。

健全分層分類社會救助制度的基本要求

當前我國的社會救助制度正在朝向分層分類制度體系轉型，要使其盡快成熟並充分發揮應有作用，還需要從多個方面加以進一步健全相關的制度、政策和行動體系。

健全分層分類社會救助標准體系。社會救助制度的一個基本要求是確定合理的救助對象范圍和救助水平，而這要求建立合理的社會救助標准體系，科學合理地確定救助對象和救助水平。社會救助標准是用來識別救助對象的標准，也是確定救助待遇水平的標准。首先，根據社會救助制度對象范圍總體擴大的要求以及政府財力等方面的情況，合理制定低收入家庭的標准，包括家庭人均收入和人均財產標准。其次，進一步優化和規范城鄉低保標准和特困供養的基本標准。在當前仍然需要根據各地經濟發展水平而制定差異性地方性標准的情況下，設立指導性的全國最低標准線，逐步縮小低保和特困供養標准的地區間差異。在低收入標准和低保標准的制定中，進一步推行相對標准的方法，即按當地居民人均收入（或收入中位值）的一定比例確定社會救助標准，以使社會救助標准能夠更好地運用到解決相對貧困問題。再次，健全社會救助標准（包括低收入標准、低保標准和特困供養）的動態調整機制，隨著經濟發展和人均收入提高而不斷提高社會救助標准。最后，按照分層分類社會救助制度體系的要求，從過去的單一標准向復合型標准轉型。在復合型標准體系中，除了家庭收入和財產標准之外，還應該包含家庭中醫療、教育、養老、育幼、助殘等剛性支出標准，以及對勞動能力的評估等。

健全社會救助對象的精准識別機制。社會救助對象識別重點講求精准性，即能夠按照社會救助的標准而精准地將困難群眾識別出來。但是，困難群眾的實際困難情況千差萬別，對象識別是一個復雜的行動體系。在新的分層分類社會救助目標和制度框架下，要進一步健全社會救助對象的識別機制，不僅識別其是否符合家庭經濟標准，更重要的是識別其真實的困難情況。這就要求社會救助制度的對象識別系統要拓展其工作范圍，將工作重心放到識別社會救助對象在各個方面的實際困難，更加積極地開展主動識別。

健全分層分類社會救助內容。困難群眾的實際困難情況千差萬別，需要根據實際情況健全社會救助內容，以更好地發揮兜底保障作用。首先，擴大實物救助和服務救助。現金救助雖然有較強的通用功能且管理成本較低，但也容易導致福利依賴和不合理的現金消費等負面后果。在社會救助對象擴大和救助水平提高的情況下，對低保對象和特困供養人員之外的低收入群眾不宜採用無條件現金救助，而應該針對其實際困難直接提供實物或服務救助。其次，加強精准救助的原則。在准確識別困難群眾實際困難的基礎上，向其提供能夠有效解決困難的救助內容，隨時關注困難群眾生活中存在的實際困難，根據需要設立新的和多樣化的救助項目。再次，堅持短期救助內容與長效救助內容相結合的原則。短期救助內容主要針對困難群眾當前面臨的實際困難，以及時緩解其困難為目標﹔長效救助內容則是以增強困難群眾能力為目標，更多地採用服務救助的方式。最后，加強預防性救助的內容，提升困難群眾應對生活風險的能力。

適度提升社會救助水平。適當的社會救助水平是社會救助制度充分發揮社會效益的重要條件。在共同富裕的目標下，我國社會救助制度的基本目標勢必要從過去的保障基本生存向縮小實際生活差距提升，通過不斷提高社會救助水平實現新的目標。社會救助水平不是越高越好，要與社會救助制度的目標相吻合、與經濟發展水平相匹配，既充分又適度。社會救助水平的提升也不宜過快或一步到位，應該按照“盡力而為、量力而行”的要求，根據各方面的條件循序漸進，在經濟社會發展中逐步提高。社會救助水平的提升不僅僅是無條件現金待遇水平的提高，應該更多地關注幫助困難群眾解決實際問題服務質量及效能的提升。

推動增能型社會救助和加強服務型救助。在分層分類社會救助制度擴大了救助對象以后，救助對象中具有就業能力和發展潛能者會大幅度增加，社會救助制度的增能轉型就愈發重要。增能型社會救助的重點在專項救助，通過在教育、就業、健康等專項救助中加強增能服務，提升低收入者的能力、機會和動機。同時，在不具備就業能力的低保和特困供養對象中，通過增能型社會救助而提升其生活、交往和社會參與能力，提高其生活質量。推動增能型社會救助的關鍵在於大力發展服務型救助，尤其是大力加強專業社會工作者在社會救助領域的介入，幫助困難群眾獲得更多的發展機會，提升發展能力，激勵發展動機。

擴大社會協同救助和加強基層社會救助服務與管理能力建設。一方面，更加有效地動員社會力量參與社會救助，向困難群眾提供更多幫助。同時，將各方面社會力量資源投入納入統一規劃，提高資源整合與行動銜接的水平。另一方面，進一步加強政府各個部門之間的分工合作，增強部門間工作的有機銜接，實現從“各自為政”向“聯動式行動”轉型。再一方面，大力加強基層社會救助服務與管理體系建設。分層分類社會救助制度能否達到高質量發展的目標，最后還要看基層工作隊伍的實際效能。應該按照均衡性、穩定性、專業化和科技賦能的原則健全高質量的基層社會救助服務管理體系。進一步深化救助服務供給側改革，健全社會救助服務管理的體制機制，穩定社會救助服務管理人員隊伍，提升專業能力。

（作者系南開大學社會建設與管理研究院院長）