深化法治領域改革需重視試點評估

【學思踐悟】

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出“協同推進立法、執法、司法、守法各環節改革”的基本目標，展現了黨中央全面深化法治領域改革的堅強決心。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。習近平總書記指出：“抓好試點對改革全局意義重大。要認真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、大膽實踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經驗做法，帶動面上改革。”試點方法的廣泛運用，反映了國家治理思路從重視經驗邏輯到兼顧科學理性的轉變。在改革進入攻堅期和深水區的背景下，深化法治領域改革不僅需要適時推出改革試點，確保其力度、進度與社會可承受度相適應，也需要重視試點評估工作，以助力試點工作高質量開展。

試點評估的必要性和可行性

試點是一種社會實驗，改革主導者在調查研究的基礎上制定改革方案，在相對較小的范圍內檢驗這些方案的有效性。改革所具有的科學實驗屬性，使其實施方案的選擇具有舉足輕重的意義。而最好的實驗是對各種相關因素給予適當控制的結果。同自然科學實驗室研究類似，改革試點也需要注重來自環境、條件、人員等各方面變量因素的實質影響。改革方案的理性選擇，取決於改革主導者對現實狀況的認知和掌握程度。在此過程中，評估方法的運用，即通過一系列定性、定量的評估手段來衡量改革措施的有效性，直接影響決策者對改革思路妥當性的判斷。

在法治領域改革試點中重視評估工作，有助於明晰試點方案的實踐效果，及時發現、調整與預期存在偏差的細節設計，從而可以最大限度節約改革成本，實現改革效益的最優化，並增強試點結論的可靠性。對於那些在評估后得出否定性結論的改革試點，可以及時調整乃至終止，避免制度成本的無謂消耗。隻有經過評估認為改革試點達到預期目標並取得積極效果的，才可以在總結和提煉試點經驗的基礎上，通過立法將其中可復制、可推廣的做法固定下來。這不僅可以保証制度變革取得更好的實施效果，也可以有效避免推出不切實際的法律修改方案。通過試點評估這個“支點”，法治領域改革就能以漸進、穩妥的方式得到不斷鞏固和有序發展。

無論是已為我國刑事訴訟法所接納並保持高適用率的認罪認罰從寬制度，還是其他一些廣泛適用的司法制度，如社區矯正等，大體上都是以這樣的方式獲得支持依據的。以認罪認罰從寬制度試點為例。2017年，十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議了最高法、最高檢關於在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作情況的中期報告。常委會組成人員在發言中普遍認為，開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點“對完善刑事訴訟制度、優化司法資源配置、依法及時有效懲治犯罪、加強人權司法保障具有重要意義”。基於此，2018年刑事訴訟法修改不僅正式設立了認罪認罰從寬制度，還將認罪認罰從寬確立為刑事訴訟法的重要原則。這些初步實踐，充分証明了試點評估方法具有現實可行性，其積累的寶貴經驗也可以為后續的試點評估工作提供有益參考。

探索試點評估的有效方法

試點評估的關鍵在於比照。隻有將試點與非試點、試點前后的情況加以比較，才能洞悉改革是否有效，以及在多大程度上有效。概括而言，試點評估可分為橫向和縱向比照兩種形式。

橫向比照以空間為維度，將試點區域與非試點區域進行同期對照，審視預期變化是否在試點區域內產生。如果試點區域的相關指標顯著優於非試點區域，則可初步判定試點舉措取得實效。具體來說，就是將試點區域設定為實驗組，來執行新的制度、程序﹔非試點區域作為對比組，不執行任何改革舉措，隻作為對比參數進行數據收集。合理劃分實驗組和對比組，需遵循兩個原則。一是相對獨立原則，避免相互影響和混淆。二是類似性原則，即實驗組和對比組的基本情況應當相近，從而使之具有可比性。例如，在司法改革試點中，應選擇人員基數、資源配置、辦案規模等方面情況相當的省區市進行數據對照。

縱向比照以時間為維度，對試點區域進行周期性信息監測，比較改革舉措實施前后的變化趨勢，以此反映改革試點的實際效果，並以之考察試點方案實施后一段時間內改革對試點地區可能產生的持續性影響。這種比照方式可應用於所有試點評估當中，尤其是在難以找到適宜的橫向對比組的情況下，進行試點啟動前后的比照往往是最佳選擇。但這種方式也有缺陷，即在相對有限的時間單元內，很難准確判識前測與后測之間是否存在其他因素影響改革效果。因此，在運用縱向比照時，應全面預判潛在干擾因素，並盡可能削弱其對試點評估的作用能力。

橫向比照和縱向比照這兩種評估形式，在實踐中既可以單獨運用，也可以相互結合。二者的相互結合、綜合運用，在很大程度上有助於提升試點評估的科學效用。而無論是橫向比照還是縱向比照，都要建立在研究成本、對象環境等客觀條件的基礎上，遵循科學合理的程序環節。

優化試點評估的科學程序

法治領域改革的系統性，決定了試點評估的復雜性，也對試點評估程序的妥當性與精細化提出了較高要求。實踐中，可以從前期方案規劃、中期數據收集以及后期結論推導等維度優化評估程序。

前期做好方案規劃。在這一階段，影響方案合理性的因素主要有兩方面：指標設定和周期選擇。比照方法的運用需圍繞一系列數據指標展開，而這些數據指標應具備客觀反映改革成效的能力。為此，評估主體應當依據自身的預期目標，做好前期規劃，設計相對合理的評估指標。如果改革措施的預期目標並不唯一，那麼指標設定也應區分層次。例如，司法責任制改革的目標之一是提升辦案效率，那麼，試點地區在單位時間內的結案數量就可作為橫縱比照的主要對象﹔而個案公正度的改善，作為此項改革的另一預期目標，也應通過一系列指標比對予以佐証，如當事人的認可度、申訴上訪比率等。總之，試點改革的評估體系由多對變量關系構成，每對變量關系往往囊括多項衡量指標，構成評估方案的大致框架。同時，評估周期的設定，應當與改革目標相協調。一方面，方案需預留足夠時間，確保在人員操作、資源配置、規則實施等環節完成磨合適應。另一方面，制度設計越復雜，評估周期也就越長。從國際經驗看，在成本投入相對充足的前提下，3年通常是評估活動的周期分界線。當然，如果相關指標的數據狀況提前呈現出穩定態勢，評估周期可相應縮短﹔相反，倘若指標數值始終處在大幅波動中，就需要及時調整試點舉措，對評估周期做必要延長。

中期做好數據收集。在試點運行周期內，評估者應隨時監控改革舉措的實施狀況，而不能等試點周期結束才著手提取數據。目前，各級司法機關都建立了相對成熟的業務信息統計系統，這有助於定量數據的高效整合。同時，評估活動不能隻看統計報表所呈現的比對結果，還應通過參與觀察、深度訪問、個案研究等定性手段，捕捉試點運行中的一些細節問題。比如，在人員分類管理改革試點中，對參與其中的個體進行定期訪談，可以衡量其主觀態度的發展變化。

后期做好結論推導。相關分析、應用線性回歸、多元數據分析等評估模型的正確運用，是確保指標之間科學比對的關鍵。因此，評估報告的結論意見應以理性的統計測量為准，杜絕先入為主的主觀臆斷。這要求評估主體秉持實事求是原則，避免刻意篩選數據資料，導致試點呈現出的積極效果並非源於改革舉措的影響，而是由於試點參與者知曉自己的行為或態度將接受監測而有意做出非自然行為。為此，可以考慮引入高校、科研機構等外部力量，協助完成各項評估分析工作，以保証評估主體的中立性。

（作者：李奮飛，系中國人民大學法學院教授）