加快推進服務業擴大開放

服務業擴大開放是對外開放的關鍵一環，是我國經濟發展的重要支撐。多年來，服務業一直是我國最大的外資流入領域。2024年，服務業吸收外資佔全國實際使用外資比重約七成﹔服務貿易規模首次突破1萬億美元，創歷史新高。也應看到，我國服務貿易逆差長期存在，亟待通過開放提升競爭力。今年4月，《加快推進服務業擴大開放綜合試點工作方案》發布，提出14項新一輪試點的具體任務，涉及電信、醫療、金融等領域。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

穩步提升服務業對外開放水平

我國服務業對外開放有哪些特點？《加快推進服務業擴大開放綜合試點工作方案》的政策指向和亮點是什麼？

聶平香（商務部國際貿易經濟合作研究院研究員）：隨著制造業領域外資准入限制措施全面清零，服務業成為我國高水平對外開放的重點領域和主要方向。近年來，通過聚焦制度型開放和自主開放，加大重點領域、敏感領域開放探索，我國服務業開放范圍持續拓展，開放水平穩步提升。

以制度型開放為重點推動服務業高水平對外開放。一是推動建立健全服務業負面清單管理模式。2013年率先在上海自由貿易試驗區對服務業外資准入實施負面清單管理模式，2016年推向全國﹔2021年在海南自由貿易港對跨境服務貿易實施負面清單管理模式，2024年推向自貿試驗區和全國。自此，我國對服務業外資准入和跨境服務貿易全面實施負面清單管理模式。二是積極商簽高標准自貿協定，加快對接國際高標准經貿規則。目前，我國已與30個國家和地區簽署了23個自貿協定。高質量實施《區域全面經濟伙伴關系協定》等區域經貿安排中服務領域開放承諾和相關規則，積極申請加入並主動對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等國際高標准經貿規則，加快推動在產權保護、產業補貼、環境標准、勞動保護、政府採購、電子商務、金融領域等實現規則、規制、管理、標准相通相容。三是深化服務領域國內相關規制改革。參照落實世界貿易組織《服務貿易國內規制參考文件》，加快調整我國已發布實施的市場准入負面清單等相關規定，不斷規范服務領域許可、資質和技術標准，簡化許可審批程序，提高監管政策透明度，降低跨境服務貿易成本。

依托對外開放平台積極主動推進服務業自主開放。建設自貿試驗區、海南自貿港，推進服務業擴大開放綜合試點示范，是我國高水平對外開放和自主開放的生動實踐。自貿試驗區通過縮減外資准入負面清單，加快服務業自主開放。服務業特別管理措施從2013年的95條縮減為當前的22條，縮減比例76.8%，其中金融業、房地產業以及水利、環境和公共設施管理業縮減比例達100%，批發和零售業、租賃和商務服務業縮減比例超80%。海南自貿港圍繞貿易、投資、跨境資金流動、人員進出、運輸來往五大自由便利以及數據安全有序流動加大制度創新，推動旅游、運輸、醫療、金融、電信等重點領域對外開放。截至目前，海南自貿港已累計發布19批158項制度集成創新案例。服務業擴大開放綜合試點示范是服務業開放制度創新和政策試驗的平台，自2015年以來，國務院分三批先后批准北京等11個省市開展試點，推出科技、金融、文化、電信、教育等12個行業領域開放舉措，持續放寬市場准入門檻，擴大規則、規制、管理、標准等制度型開放。2024年，11個省市的服務業吸收外資2932億元，約佔全國服務業吸收外資的一半。

加快重點領域對外開放探索。2024年《關於開展增值電信業務擴大對外開放試點工作的通告》出台，取消北京、上海、海南、深圳4地對互聯網數據中心、內容分發網絡等5類增值電信業務的外資股比限制，為更好發揮改革開放綜合試驗平台作用提供政策支持。同年，《關於在醫療領域開展擴大開放試點工作的通知》發布，允許外商投資企業在北京自貿試驗區、上海自貿試驗區、廣東自貿試驗區以及海南自貿港從事人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和技術應用﹔擬允許在北京、天津等地設立外商獨資醫院。截至今年3月底，已有13家外資企業獲批增值電信業務，40余家外資企業生物技術項目落地，3家新設外商獨資醫院獲批。今年1月，《關於金融領域在有條件的自由貿易試驗區（港）試點對接國際高標准推進制度型開放的意見》提出6方面20條政策措施，進一步推動自由貿易試驗區（港）在金融領域的制度型開放。

今年4月，《加快推進服務業擴大開放綜合試點工作方案》發布。在全球單邊主義、保護主義加劇的背景下，加快推進服務業擴大開放綜合試點，有序擴大自主開放和單邊開放，是我們做好自己的事、為世界注入更多確定性和穩定性的實際行動。服務業擴大開放綜合試點進一步擴圍，新增大連、寧波、廈門、青島、深圳、合肥、福州、西安、蘇州等9個城市，聚焦重點服務領域開放、產業創新發展等多個維度，賦予新一輪服務業擴大開放綜合試點新內容新任務，為我國進一步推動服務業擴大開放指明了方向。

一方面，要對接國際高標准經貿規則推動制度型開放。在產權保護、環境標准、電子商務等領域主動對接CPTPP規則，推動先行先試DEPA條款，高標准實施《服務貿易國內規制參考文件》，率先試行《促進發展的投資便利化協定》。同時，在碳排放、碳足跡管理、跨境貨物聯運、檢驗檢測機構資質、數字身份、電子發票等方面積極推動境內外管理規范相通相容。另一方面，要圍繞問題導向和需求導向推動重點行業領域開放。聚焦跨國公司和境外服務提供者有較大訴求的領域如電信、金融、專業服務等，加大開放力度。包括取消應用商店、互聯網接入等服務業務的外資股比限制，允許外商投資企業再投資免於外匯登記，允許具有境外職業資格的金融、綠色低碳等領域符合條件的外籍專業人才在特定區域提供服務，允許外商投資旅行社經營出境旅游業務。

構建電信業高水平開放體系

作為數字經濟和新型基礎設施建設的根基，電信業一直是外商投資的熱門領域。我國電信業對外開放取得哪些成果？

王翠林（中國電子信息產業發展研究院電子信息研究所智能通信研究室副主任、高級工程師）：近年來，我國通過優化外資准入政策、深化區域試點探索、強化產業生態建設等舉措，持續加大電信業對外開放力度，吸引全球資本與技術深度參與，電信業高水平對外開放體系正加速形成，為經濟高質量發展注入新動能。

首先，從有限開放到歷史突破，業務領域持續放寬。自加入世界貿易組織（WTO）以來，我國逐步履行開放承諾，有序擴大電信業務開放范圍，業務探索從邊緣向核心突破、從低附加值業務向高附加值延伸，開放重心逐步向信息基礎設施和關鍵技術環節傾斜。在對WTO承諾基礎上，最初是在上海自由貿易試驗區探索開放信息服務業務（僅含應用商店）、存儲轉發類業務等兩項的外資股比限制，並新增試點開放呼叫中心業務、國內多方通信服務業務等4項業務。2018年以來，進一步開放相關增值電信業務，覆蓋雲計算、物聯網等新興領域。特別是2024年啟動更高水平的增值電信業務擴大對外開放試點，首次對港澳資本以外的境外資本開放了互聯網數據中心及其下屬子項“互聯網資源協作業務”這一核心業務領域，並取消了內容分發網絡、互聯網接入服務等關鍵業務的外資股比限制。這意味著外資企業可深度參與我國算力、雲服務、物聯網等市場，共同推動人工智能、大數據、算力等新技術加速與千行百業融合創新。目前，我國已完成加入WTO時承諾的開放12項基礎電信業務中的6項，開放10項增值電信業務中的4項，后主動拓寬開放到8項，並取消其中4項的外資股比限制﹔截至今年3月底，全國外資電信企業數量超2400家，較去年同期增長26.5%。

其次，從單點示范到全域協同，開放空間加快拓展。我國電信業對外開放始終遵循“試點先行、經驗復制、全域推廣”的漸進路徑。上海自貿試驗區作為首個試點區率先開展增值電信業務對外開放試點，這一階段的開放具有“封閉測試”特點，為后續政策積累經驗。2018年開放空間從上海自貿試驗區擴展至所有自貿試驗區，實現開放地域的首次拓展，通過對上海經驗的復制，形成跨區域的開放聯動效應。2024年在北京、上海、海南、深圳4地正式啟動更高水平的增值電信業務擴大對外開放試點，進一步突破自貿試驗區范疇，擴展至服務業擴大開放綜合示范區、社會主義現代化建設引領區等特殊功能區，構建了“核心城市引領、特殊功能區突破”的立體化開放格局。開放空間與國家區域發展戰略的深度融合，既為區域經濟發展注入動能，也為全球電信企業搭建了共享中國大市場機遇的廣闊舞台。

再次，從政策鬆綁到制度重構，營商環境不斷升級。我國持續優化營商環境，逐步實現從“政策紅利釋放”到“規則體系對接”的制度性轉變。在上海自貿試驗區試點階段，優化營商環境以“局部鬆綁”為主，如暫停實施《外商投資電信企業管理規定》相關規定內容，允許在試驗區內突破外資股比限制，但審批流程仍較繁瑣。在面向所有自貿試驗區進行政策推廣階段，優化營商環境轉向“流程再造”，將外資准入審批與電信業務許可審批進行合並，通過簡化外資准入流程吸引企業，而監管框架仍沿用傳統模式。2024年更高水平的開放試點開始轉向體系化重構新階段。我國主動對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》等國際高標准經貿規則，在試點地區實施內外資一致原則，外資企業取得電信業務經營相關試點批復即可開展業務，同步探索建立立體化制度和安全監管體系，強化安全保障，為構建統一開放、競爭有序的市場體系奠定基礎。

電信業擴大對外開放是大勢所趨，不僅有利於我國穩步推進制度型開放，加快和國際高標准經貿規則對接，提升在全球經濟體系中的話語權，還將為全球數字經濟發展提供新機遇，與各國共同分享我國數字經濟發展的紅利。也要看到，我國電信業在對外開放過程中仍面臨網絡安全風險、國內競爭壓力以及監管體系挑戰等問題。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，落實全面取消制造業領域外資准入限制措施，推動電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域有序擴大開放。未來，需在開放力度、安全底線、創新深度之間找到動態平衡，推動電信業在更高水平對外開放中實現更高質量發展。

聚焦難點探索醫療服務開放路徑

作為醫療康養領域的一個重要分支，為什麼要推進醫療服務行業對外開放？目前進展如何？

周念利（對外經濟貿易大學北京對外開放研究院研究員）：醫療服務行業是我國服務業擴大開放的重要領域。近年來，醫療服務行業對外開放加速推進，逐步形成“先試點、再推廣”的開放路徑，在優化本土服務供給與引進國際資源之間尋求平衡發展。

隨著我國人口老齡化加劇和居民健康需求升級，醫療資源配置結構性失衡、國內高端醫療資源供給不足、服務模式單一等問題日益凸顯。通過醫療服務行業對外開放引進外資醫療機構和境外醫療人才，不僅能填補罕見病治療等領域短板，還能通過“鲇魚效應”推動國內醫療機構管理理念、醫療技術與服務模式革新。這一進程還與新一輪醫保改革實現協同發展，通過市場機制滿足差異化、個性化健康服務需求，統籌“保基本”與“促優質”。

以發展外資醫療機構為例，我國出台了一系列政策舉措。2024年，《關於在醫療領域開展擴大開放試點工作的通知》《獨資醫院領域擴大開放試點工作方案》相繼發布，分別明確了開展外商獨資醫院試點、外商獨資醫院的設立和運行條件以及屬地衛生健康行政部門的管理職責。在配套政策層面，北京、上海、廣東等地發布實施細則，細化外商獨資醫院的審批流程和監管機制，並鼓勵醫療產業園區建設，如北京亦庄計劃建設國際醫藥創新公園。今年發布的《加快推進服務業擴大開放綜合試點工作方案》，將大連、寧波、廈門等9個城市納入試點范圍，通過優化准入、加強研發支持、構建健康醫療數據庫等舉措，持續拓展醫療領域外資開放的政策空間。

我國醫療服務行業擴大開放已取得積極成效。首先，外資醫療機構網絡加速拓展。已有天津鵬瑞利醫院、廣州白雲鵬瑞利醫院和上海德達心血管醫院3家外商獨資醫院獲批設立，150余家合資和獨資醫療機構投入運營，覆蓋腫瘤、心血管等專科領域，並引入達芬奇手術機器人、質子治療系統等國際尖端設備，顯著提升高端醫療服務供給能力。其次，人才通道持續暢通。通過簡化和優化外國醫師短期行醫審批流程，加強醫療領域的國際交流與合作，吸引更多國際醫療人才來華執業，提升國內醫療服務水平，目前國內短期執業的境外醫務人員超1500人，推動前沿診療技術實現本土化創新應用。再次，積極發展醫險直連的支付體系。上海德達心血管醫院在鞏固醫保結算的基礎上，與60余家商業保險公司建立長期合作伙伴關系，構建了“保險—醫院—患者”三方協同的理賠機制，為患者提供高效便捷的結算服務。此外，海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區依托“特許醫療、特許研究、特許經營和特許國際醫療交流”政策，累計引進470余種國際創新藥械，並通過真實世界數據加速推動21款藥械產品上市，3款產品納入國家醫保，形成示范效應。

醫療服務行業對外開放取得初步進展，但總體仍處於試點探索階段，在配套制度建設、醫保體系適配等方面還有較大完善空間。准入機制方面，外資醫療機構設立需經多層級審批，大型醫療設備採購周期冗長，“准入”與“准營”一定程度上存在脫節。醫保體系適配方面，多數外商獨資醫院醫保報銷比例較低，第三方服務納入醫保受限，患者自付壓力削弱機構競爭力。人才流動方面，外國醫師面臨教育認証、技術認証、執業認証、語言能力等多重考核，執業穩定性不足，不利於高水平醫療團隊的長期留任與建設。

未來，建議結合已有試點經驗加快推廣成熟的開放政策和配套管理機制，聚焦外資企業在醫療服務行業面臨的難點問題，制定更具針對性的支持政策。一是推動簡化外資醫療企業審批流程。借鑒上海自由貿易試驗區“一窗受理”模式，探索建立外資醫療企業專屬的審評審批通道，壓縮設立審批時限。二是強化信息協同。推動外商獨資醫院有序接入區域醫療衛生信息平台，納入分級診療體系，提升其在區域醫療服務網絡中的協同能力與專業優勢。三是完善外國醫師在華執業的職業認証機制。探索建立醫療服務行業的學歷和職業資格互認制度，嘗試適當延長《外國醫師短期行醫許可証》有效期，並對連續在華執業滿一定年限者頒發相關執業許可証，為外資醫療機構的人才隊伍穩定提供制度支撐。四是實施差異化扶持，針對特定罕見病領域，通過財政補貼、稅費減免、快速審批等政策，鼓勵外資企業設立專科醫院，填補我國在特定疾病領域的醫療服務短板。

完善配套細則有序擴大金融開放

金融開放是對外開放的重要組成部分，我國擴大金融對外開放取得了哪些成效？前景如何？

鄭聯盛（中國社會科學院國家金融與發展實驗室研究員）：擴大金融開放是我國長期堅持的政策導向。外資金融機構為我國金融發展作出了重要貢獻，並為我國金融、經濟體系內外互動提供了重要支撐。黨的十八大以來，我國堅定不移走中國特色金融發展之路，持續推進金融高水平開放，取得積極成效。

在金融制度型開放方面，一是主動對接國際高標准經貿規則。我國於2020年11月簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》，與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟10國共同締造了全球第一大自由貿易協定。同時，積極對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》金融服務規則。二是以國際制度、規則和標准促進內部制度建設。持續完善准入前國民待遇加負面清單管理模式，走出一條有效對接國際標准又綜合統籌我國國情的制度型開放新路子。當前，《外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》中金融業的限制已全部清零。三是積極營造良好的營商環境。充分考慮外資金融機構業務開展便利性訴求，堅持對內外資金融機構平等對待。

在金融市場准入方面，一是完全取消銀行、証券、保險、基金、期貨等領域的外資股比限制，金融重點領域市場准入基本全面放開。截至今年3月末，外資獨資券商和外資控股券商分別為5家和8家，外商獨資基金公司達9家。二是鼓勵並支持外資金融機構平等融入金融業務創新試點。外資金融機構在自由貿易試驗區金融創新、跨境金融服務、碳減排支持工具、國債期貨交易、養老理財等試點中均取得積極進展。三是大幅減少外資准入數量型門檻。降低甚至取消資產規模、經營年限等要求，提升市場准入包容性。

在金融市場開放方面，我國不斷擴大開放范圍，已基本形成包含貨幣、外匯、債券、股票等的多層次金融市場體系。截至今年4月15日，共有1160余家境外機構進入我國債券市場，持有債券總量4.5萬億元，較2024年末增加2700多億元。早在2019年我國就取消了合格境外機構投資者（QFII）和人民幣合格境外機構投資者投資額度限制，滬港通、深港通等開放機制不斷完善。截至2024年末，外資通過QFII和滬深港通等形式持有A股流通市值約3萬億元。此外，人民幣國際化穩健發展，支付清算、市場定價、儲備資產等功能不斷取得新進展。截至2024年末，人民幣位列全球第四位支付貨幣、第三位貿易融資貨幣。

在金融雙向開放方面，持續拓展境內外金融市場互聯互通，金融機構和市場合作不斷深化。我國積極對接並加入國際知名市場指數，優化香港內地聯通，構建與倫敦、新加坡、中東等金融中心關聯機制，推出了QFII和合格境內機構投資者制度以及滬港通、深港通、債券通、跨境理財通、互換通、滬倫通、中新ETF互挂等互聯互通金融產品。其中，滬深港通最為活躍，2024年日均成交額創新高。

從近期情況看，越來越多外資金融機構加快或加大在華業務拓展，我國金融開放不斷取得新成效。當然，金融開放仍面臨問題和挑戰。外資金融機構對市場准入、業務許可、監管規則與實施、金融基礎設施建設、金融法治等仍有一些疑慮，服務對象和產品規模仍較有限。金融開放政策配套細則及可操作路徑不夠清晰，政策實施標准較模糊。外資機構獲得金融牌照后，開展相關業務的審批流程較復雜。部分金融制度規范法律層級偏低。

我國金融開放的大門隻會越開越大。未來應進一步加快推進制度型開放，繼續優化准入前國民待遇加負面清單管理模式。增強金融開放政策透明度、穩定性和可預期性，繼續優化市場准入、機構准入和人員准入標准。以強大國內市場為支撐，鼓勵外資金融機構擴大業務范圍、加快本土化轉型。健全法律規范體系，優化金融監管模式，構建依法展業、依法行政和依法監管的金融法治體系。把握數字金融發展趨勢，優化金融數據治理與跨境流動，構建數字金融新生態。在擴大金融開放的同時有效防范金融風險，統籌開放與安全。