破除城鄉要素自由流動的制度障礙

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》對完善城鄉融合發展體制機制作出部署，強調“促進城鄉要素平等交換、雙向流動”。這是縮小我國城鄉差別、促進城鄉共同繁榮發展的重要途徑。

黨的十八大以來，我國城鄉融合發展取得顯著成效，常住人口城鎮化率由2013年的53.73%提升至2024年的67.00%，城鄉居民收入比由2013年的2.81降至2024年的2.34。然而也要看到，當前土地、勞動力、資本等要素在城鄉間的高效順暢流動仍面臨一些制度障礙，這在一定程度上影響了資源的優化配置，阻礙了城鄉的互促互進。

城鄉建設用地市場呈現二元特點。土地是支撐經濟社會發展的重要保障。促進土地要素在城鄉間雙向流動，不僅能夠優化土地資源配置、提高土地利用效率，還能夠增加農民財產性收入，縮小城鄉收入差距。我國城鄉土地管理制度有所不同，城市的土地屬於國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有。城鄉土地要素市場化程度差異較大，城鄉建設用地市場尚未統一。同時，相關法律保障、配套機制還不完善，宅基地“三權分置”改革有待深化，農村不少“沉睡”的土地資源亟待盤活。

勞動力要素城鄉流動存在雙向障礙。人是最為活躍的生產要素。城鄉勞動力自由流動可以保障城市用工需求，推動城市產業發展，同時也能增強農村發展動力和活力，推動農業產業發展與農民增收。然而，我國農業轉移人口市民化面臨戶籍制度與公共服務覆蓋不足的雙重約束。同時，由於鄉村地區發展相對滯后，相關制度激勵不足，無法有效吸引人才、留住人才。人口老齡化、村庄空心化、鄉村活力不足等問題較為突出，影響了鄉村地區的高質量發展。

資本要素單向流動明顯。資本是流動性最強的生產要素之一。資本在城鄉間的雙向自由流動，可以帶來支持產業發展的資金、經驗等，提高整體經濟效率。但由於農村地區土地等資源產權的特殊性、農作物畜禽等生物資產價值評估難以及交易市場不健全等因素，農村地區存在融資難、融資貴的問題。同時，大量農村資金又通過銀行儲蓄的方式流向城市。盡管國家引導和鼓勵工商資本下鄉，但由於規則以及監管的不完善，資本要素下鄉助力“三農”的效應仍未得到充分發揮。

破除上述障礙，推動城鄉融合發展取得更大突破，需運用改革思維、從小切口著手、以大力度推進，打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度通道，從而為城鄉融合發展注入持久動力。

一是推動土地產權明晰化、交易平台化、收益共享化。可通過區塊鏈等技術的應用形成農村土地的權屬信息“數字身份証”，並利用衛星遙感等技術保障承包地、宅基地、集體經營性建設用地信息動態更新，實現產權明晰化。構建城鄉統一的建設用地市場，健全交易平台，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，推動形成同權同價、流轉順暢、收益共享的局面。健全土地增值收益分配機制，保障農民公平分享土地增值收益，實現收益共享化。明晰產權、平台交易和收益共享三者形成協同閉環，推動土地要素從“沉睡”向“活躍”轉變，為鄉村全面振興和城鄉融合發展注入強大動力。

二是強化人才流動的激勵與保障。一方面深入實施新一輪農業轉移人口市民化行動。健全農業轉移人口市民化激勵機制，探索建立人地錢挂鉤、以人定地、錢隨人走制度，破除農業轉移人口落戶城鎮的制度性障礙，提升農業轉移人口市民化質量。另一方面積極營造支農助農的良好氛圍。加強支持人才入鄉創業就業和服務鄉村相關制度建設，創新農村專業技術人才評價機制，允許農村集體經濟組織探索人才加入機制。加強對人才服務基層的編制和資金保障，協助解決返鄉人員醫療、子女入學等問題。加大科技人才選派支持力度，鼓勵高等院校、科研院所專業技術人員到鄉村挂職兼職和離崗創新創業。

三是統籌發揮財政資金、金融資本、社會資本的作用。通過設立鄉村振興基金吸引各類資本參與高標准農田建設等項目，強化財政資金的撬動效應。創新金融資本的使用模式，發展供應鏈金融、農產品期貨等金融工具，利用大數據優化農村信用評價體系，提升農業生產經營主體的融資能力。圍繞產業鏈延伸引導社會資本流向，通過政策引導社會資本參與農業全產業鏈建設，重點投入農產品加工、倉儲物流、農村電商、鄉村旅游等新領域﹔同時完善利益聯結機制，通過保底分紅、股份合作等模式確保農民分享增值收益。

（作者系中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副研究員）