破解全球環境治理難題

近年來，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化加劇、極端氣候事件頻發，給人類生存和發展帶來嚴峻挑戰。2024年，地球經歷了北半球歷史上最炎熱的夏季，全球多個地區遭遇極端高溫天氣。當前，世界百年變局加速演進，各種新舊問題與復雜矛盾疊加碰撞、交織發酵。全球環境治理面臨前所未有的困境，推動構建公平合理、合作共贏的全球環境治理體系，是關乎人類永續發展的時代課題。

全球環境治理的現實困境

綠色政治共識弱化與制度框架失靈。1972年6月，聯合國人類環境會議通過《人類環境宣言》，開啟了全球環境治理的新篇章。1992年6月，在巴西裡約熱內盧舉行的聯合國環境與發展大會通過《21世紀議程》《裡約宣言》等重要文件，確立了可持續發展的核心理念，大會框架下的三大環境公約《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《聯合國防治荒漠化公約》（即“裡約三公約”），成為全球環境治理框架的基石。此后，國際社會逐步形成了以全球可持續發展為共識、以聯合國公約及其相關機構為中心的全球環境治理合作框架。近年來，世界經濟低迷，新冠疫情加劇了這一形勢，國際社會將自身的政治經濟利益放在更加優先的位置。以美國和歐盟為例，特朗普上任后，“美國優先”政策高調回歸並進一步加強，再次宣布退出《巴黎協定》，削弱了全球減排框架的約束力。歐盟受地緣政治變化、經濟不景氣等諸多因素影響，綠色進程遭遇多方面挑戰，在全球環境治理中的戰略收縮可能無法避免。國際社會雖已深刻認識到全球環境危機，但綠色政治共識弱化趨勢已初步顯現，全球環境治理制度框架遭遇前所未有的挑戰。

國際政治經濟格局極化沖擊治理基礎。當前極化表現為權力結構向少數大國集中，美歐日等少數西方發達國家憑借技術優勢主導低碳規則制定，而碳減排量仍在上升的新興經濟體卻缺少話語權﹔合作機制呈現碎片化特征，如美歐“氣候俱樂部”以排他性標准割裂多邊體系，削弱《聯合國氣候變化框架公約》權威﹔南北差距持續擴大，發達國家人均碳排放量遠超發展中國家，卻忽視“共同但有區別的責任”原則。全球環境治理基礎在於以聯合國為核心的多邊治理框架、發達國家對發展中國家的資金技術支持承諾，以及各國對環境問題全球性的共識。而極化使得發達國家通過技術壟斷與資金壁壘破壞制度公平，“小圈子”合作割裂多邊機制有效性，南北資源分配失衡激化減排責任爭議，導致發展中國家因能力不足難以履約，削弱全球合作信任，使碳中和目標面臨承諾與行動脫節的深層危機。

行為主體博弈加劇治理無序化。全球環境治理中的行為主體博弈加劇了治理體系的無序化。一方面，受經濟形勢、地緣政治等多方面因素影響，發達經濟體在全球環境治理中的領導力和意願在持續減弱，履行對外援助義務落實不到位，削弱全球治理框架約束力。另一方面，發展中國家在全球環境治理中的訴求不斷增強，特別是那些受氣候變化影響較大的國家，對發達國家提供資金與技術的需求更為強烈，但受自身話語權不足等因素影響，自身的合法權益得不到保障。此外，地緣政治緊張局勢正在阻礙全球環境合作，聯合國環境規劃署等機構協調全球集體行動體系受到一定程度的削弱，加之多邊機制呈現日趨增多而復雜的趨勢，治理體系表現出碎片化特征，多邊環境治理進程變得更為艱難。

新興經濟體在全球環境治理中面臨的挑戰

發展與減排的雙重壓力。當前，新興經濟體面臨發展經濟、應對氣候變化、治理環境污染等多重挑戰。發展經濟仍是新興經濟體的核心優先事項，工業化和城市化進程的加快，驅動其對傳統能源、水資源、礦產資源等需求剛性增長的同時，亦使其面臨資源耗竭、環境污染等問題。與此同時，新興經濟體還面臨著國際社會特別是發達經濟體要求其承擔更大減排義務的履約壓力。新興經濟體需持續提升全球環境治理影響力和話語權以維護其發展權益，然而其經濟增長需求與國際減排壓力間的沖突，使得其發展路徑轉型的緊迫性持續升級。

內部協調與治理效能短板。發展經濟和環境治理是新興經濟體必須統籌的雙重任務。在資源約束條件下，如何平衡發展與保護的關系是新興經濟體的核心關切。但部分新興經濟體受制於內部體制束縛、利益團體博弈等因素，導致環境治理進程受阻。更為突出的是，有些新興經濟體自身治理效能存在較大短板，主要表現在政府行政效率低下、政策執行不到位、環境治理技術儲備不足等方面，這些已成為其深度參與全球環境治理的主要障礙。

技術依賴與規則博弈的被動處境。新興經濟體在全球環境治理中面臨發達國家的技術壟斷與規則主導雙重擠壓。一方面，低碳技術供應鏈被美歐日等掌控，如光伏逆變器核心芯片、碳捕集技術專利大部分由發達國家企業持有，新興經濟體每年需支付巨額技術許可費，自主創新能力薄弱導致減排成本高企。另一方面，發達國家通過“碳關稅”“綠色標准”等非關稅壁壘構筑規則優勢，如歐盟碳邊境調節機制（CBAM）要求進口商品提交部分環節的碳排放數據，新興經濟體出口企業因檢測認証成本增加面臨直接的利潤損失。此外，全球氣候治理議程設定權長期被發達國家主導，《巴黎協定》后續細則談判中，發達國家刻意淡化“共同但有區別的責任”，將更多減排壓力轉移至新興經濟體，而在氣候資金承諾和技術轉讓方面卻進展遲緩，導致新興經濟體在治理參與中陷入“規則被動接受—成本被迫承擔”的惡性循環，難以有效平衡發展權益與環境責任。

中國在全球環境治理中的戰略作為

全球生態文明建設的重要貢獻者。從全球生態文明建設視角來看，中國用實際行動為建設清潔美麗世界作出了突出貢獻。應對氣候變化方面，中國宣布二氧化碳排放力爭於2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和，為全球應對氣候變化作出更大貢獻。中國言必信、行必果，是氣候治理的行動派，克服經濟社會發展的種種困難，實施積極應對氣候變化國家戰略，成為全球能耗強度下降最快的國家之一。2013—2023年，中國煤炭消費比重累計下降12.1個百分點，非化石能源消費比重累計提高7.7個百分點。建成世界上最大的清潔能源電力供應體系，綠色技術、綠色產品豐富了全球供給，為全球應對氣候變化和綠色轉型作出巨大貢獻。生物多樣性保護方面，在20個“愛知目標”中，中國在設立陸地自然保護區、恢復和保障重要生態系統服務、增加生態系統的復原力和碳儲量等3個目標進展超越預期，13個目標取得關鍵性進展，4個目標取得階段性成績，執行總體情況好於全球平均水平。荒漠化防治方面，在全球率先實現了土地退化“零增長”、荒漠化和沙化土地“雙縮減”。“三北”工程被聯合國環境規劃署授予“全球500佳”獎章，《聯合國防治荒漠化公約》秘書處兩次授予我國“防治荒漠化杰出貢獻獎”，稱贊“世界荒漠化防治看中國”。

發展中國家正當權益的維護者。作為負責任的發展中大國，中國秉持“授人以漁”理念，借助“一帶一路”“南南合作”等多邊合作機制，盡己所能幫助發展中國家提高環境治理能力。在應對氣候變化領域，中國持續通過合作建設低碳示范區、實施減緩和適應氣候變化項目、開展能力建設培訓等方式，為其他發展中國家特別是小島嶼國家、最不發達國家和非洲國家應對氣候變化提供支持。截至2024年10月，已與42個發展中國家簽署53份氣候變化南南合作諒解備忘錄，開展近百個減緩和適應氣候變化項目，累計實施300多期氣候變化相關領域的能力建設項目，為120多個發展中國家提供1萬余人次培訓名額。高度重視發展中國家對氣候變化問題的關切，堅持“共同但有區別的責任”原則，強調發達國家應正視其歷史責任，率先行動大幅減排，並切實兌現對發展中國家的資金、技術和能力建設支持。在生物多樣性保護領域，在南南合作框架下為發展中國家提供支持，超80個國家受益﹔宣布率先出資15億元人民幣，成立昆明生物多樣性基金，在聯合國《生物多樣性公約》第十六次締約方大會（COP16）期間宣布首批支持9個小額項目，為6大洲15個發展中國家的生物多樣性治理提供無償資助，目前正在開展第二批項目的遴選工作。在荒漠化防治領域，開拓“一帶一路”防治荒漠化合作機制，成立中阿、中蒙荒漠化防治中心，在蒙古、中亞、非洲等地建立防沙治沙示范基地，與發展中國家分享技術和經驗。

全球治理體系的“改革推動者”。作為全球生態文明建設的參與者、貢獻者、引領者，中國堅定踐行多邊主義，努力推動構建公平合理、合作共贏的全球環境治理體系。在習近平總書記的親自部署、親自推動下，中國積極引領氣候變化國際談判，通過領導人氣候外交增強全球氣候治理凝聚力，倡議二十國集團發表了首份氣候變化問題主席聲明，推動達成並率先簽署《巴黎協定》，以中國理念和實踐引領全球氣候治理新格局。在美國退出《巴黎協定》為全球氣候治理之路蒙上陰影之時，中國則表明積極應對氣候變化的決策和行動一以貫之的態度，堅定不移維護全球氣候治理進程，為國際社會全面有效落實《巴黎協定》注入強大動力。作為聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）主席國，中國協調絕大多數國家的利益和立場，引領推動達成“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（“昆蒙框架”）等一攬子務實平衡且具變革性的決定，歷史性地確定了“3030”目標，決定設立“昆蒙框架”基金，並納入遺傳資源數字序列信息（DSI）的落地路徑，為全球生物多樣性治理擘畫了新藍圖。為凝聚落實“昆蒙框架”共識，聯合相關締約方、國際組織牽頭發起“昆蒙框架”實施倡議，截至2024年10月，已得到26個締約方及相關國際組織響應。COP16期間，中國針對《生物多樣性公約》資金機制提出分步走的漸進式改革方案，推動南北雙方達成一致。聯合國環境規劃署執行主任英格·安德森曾表示，中國在推動全球生物多樣性保護方面的表現是“非凡的”。

習近平總書記指出，推進全球環境治理需要各方持續堅韌努力。中國秉持人類命運共同體理念，在全球環境治理中作出了艱苦卓絕的努力，為世界貢獻了中國智慧和中國方案，展現了負責任大國的擔當。面對全球環境治理困境，國際社會要以前所未有的雄心和行動，堅持多邊主義，堅持共商共建共享的全球治理觀，破解時代難題，推進人類可持續發展。

（作者系習近平生態文明思想研究中心副主任、生態環境部環境與經濟政策研究中心副主任）