以高質量城市更新推動投資與消費提質增效

【觀察與思考】

城市更新，一頭連著城市發展動能轉換，一頭系著民生福祉改善。習近平總書記多次對城市更新作出重要部署，強調要“積極實施城市更新行動，增強發展潛力、優化發展空間，推動城市業態、功能、品質不斷提升”。2024年中央經濟工作會議將“大力實施城市更新”列為推動投資與消費提質增效的重點任務。當前，我國城市發展正從增量擴張轉向存量提質的新的階段，城市更新也邁入精細化、集約化、內涵式的高質量發展軌道。高質量城市更新不僅是破解“城市病”、提升新型城鎮化質量的關鍵抓手，更是擴內需、穩增長、促轉型的重要支點，在構建新發展格局中肩負著重要使命。站在新的歷史起點上，唯有堅持人民城市理念，統籌好存量與增量、效率與公平、當前與長遠的關系，才能讓城市更新真正成為推動高質量發展、創造高品質生活的重要抓手。

高質量城市更新是擴大內需的重要抓手

高質量城市更新是以人民城市理念為引領，以存量空間優化改造為核心，通過功能提升、生態修復、文化傳承和多元共治，推動人居環境改善、產業升級和消費擴容協同發展的系統性工程。在外部環境復雜多變、國內需求有待進一步釋放的背景下，高質量城市更新通過激活存量空間、重塑消費場景、變革發展方式，成為釋放內需潛力的重要引擎。

對沖投資下行壓力，培育經濟增長新動能。2023年末我國城市建成區面積約6.37萬平方公裡，其中2000年及以前的老城區佔相當一部分比例，這些區域既是城市工作的難點，更是高質量發展的潛力所在。與傳統“大拆大建”相比，高質量城市更新聚焦存量挖潛，具有投資周期短、乘數效應高、就業帶動力強的顯著優勢。2024年全國共實施的6萬余個城市更新項目，完成投資約2.9萬億元，有效帶動建材、家居、智能設備等上下游產業的增長。

破解消費升級梗阻，創造高品質供給場景。我國居民消費正在從生存型向品質型、體驗型轉變，但城市商業設施同質化、公共空間品質不足等問題仍然制約著消費潛能的釋放。高質量城市更新通過創造高品質供給場景，正在重塑消費版圖。比如福州三坊七巷“修舊如舊+業態活化”，引入非遺工坊、沉浸式展覽，實現文旅融合，年客流量超千萬人次﹔濟南市舜泰廣場“土地分層出讓+復合建設”，將運動、商業、停車等功能立體融合﹔蘇州市十全街“微改造+業態煥新”，人流量增加，夜間活力延長，帶來店鋪客流量和營業額雙增長。這些案例表明，空間品質提升正在轉化為消費能級的躍遷，為內需釋放創造新的載體。

變革城市發展方式，激活內需增長新引擎。高質量城市更新摒棄“大拆大建”粗放模式，轉向“留改拆”有機更新，致力於實現經濟效益、社會效益、環境效益的動態平衡。廣州市永慶坊採用“繡花功夫”改造歷史街區，通過混合用地開發，實現歷史建筑保護與社區功能升級雙贏﹔深圳市南頭古城創新“政府統籌+市場運營”機制，滿足了多元人群的復合需求﹔上海市“一江一河”濱水空間更新中堅持一張藍圖繪到底、集中力量辦大事和全過程人民民主，實現了“工業鏽帶”向“生活秀帶”“發展繡帶”的轉變。這些探索彰顯了城市發展方式的深刻變革：從投入型更新轉向增值型更新，從功能單一轉向復合供給，從政府主導轉向多元協同。這種系統性變革，在存量空間中培育出投資與消費的新接點，為構建內需驅動型經濟提供了新的實踐路徑。

高質量城市更新推動經濟循環的內在邏輯

高質量城市更新既是破解城市發展難題的“鑰匙”，更是推動經濟循環的“引擎”。它以存量空間的“微更新”撬動投資消費的“大循環”，以發展方式的“深變革”培育內需增長的“新動能”，通過空間再生產形成“投資提質—消費升級—價值反哺”的閉環，推動城市發展從要素驅動轉向效率驅動、創新驅動。

激活存量資源的價值潛能。習近平總書記強調，城市工作“要堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”。高質量城市更新通過產權重構、功能置換、數智賦能等機制激活存量資源，使土地、數據等要素從低效佔用轉向高效配置，提高投資效益。這一過程不僅提升了單一要素的利用效率，更通過要素聯動與場景創新，形成重構存量資源價值鏈的乘數效應，釋放出遠超初始投入的復合價值。

構建高品質生產、生活和生態空間。習近平總書記指出：“城市發展要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。”城市開發中出現的產城人脫節問題，本質是生產、生活、生態空間的失衡。高質量城市更新通過系統性重構三大空間，打破傳統空間的物理分割與功能壁壘，形成高品質的生產、生活和生態空間，可以滿足消費者對多元化、沉浸式、便捷性消費的需求，在實現居民消費升級的過程中，更通過空間增值與業態創新為城市發展創造了新的增長極。

系統施策釋放高質量更新紅利

習近平總書記指出：“城市工作是一個系統工程。”推動高質量城市更新，需以系統思維統籌制度創新、模式變革與治理升級，充分釋放投資紅利、消費紅利。

強化政策引領，推進制度創新。政策體系是高質量城市更新的“導航儀”。強化政策引領，一是優化規劃審批，實施規劃用地“多審合一、多証合一”改革，建立負面清單管理制度，將城市體檢和城市更新一體化推進﹔二是創新用地政策，完善容積率轉移、土地分層出讓等機制﹔三是拓寬資金渠道，構建“財政資金引導+社會資本參與+市場化運作”多元融資模式﹔四是健全標准體系，將綠色建筑比例、社區服務覆蓋率、歷史建筑保護率等納入強制指標，確保更新質量。

推動模式創新，激發多元活力。更新模式是高質量城市更新的“發動機”。在項目推進上，構建“政府引導、市場運作、社會參與”的多元模式，鼓勵企業從開發向運營轉型，培育“短期投入、長期增值”的良性生態。在融資模式上，綜合運用政府和社會資本合作（PPP）、不動產投資信托基金（REITs）、綠色金融等組合工具，為高質量城市更新提供可持續的資金保障。在業態融合上，重點培育文化與科技、商業與生態、產業與社區等融合場景，建立動態退出機制，保持空間活力。

完善治理體系，突出共建共享。治理效能是高質量城市更新的“穩定器”。應進一步提升各方推動城市更新高質量發展的積極性。政府加強規劃引導和頂層設計，建立市級統籌、區街落實、社區自治的多級治理架構。企業應將社會責任納入所承擔的城市更新方案，實現商業增值和公共服務雙提升。市民可以通過居民議事會、更新觀察團等形式，參與規劃決策與過程監督，讓城市更新成果更精准對接民生需求。

（作者：朱鵬華，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、山東大學經濟學院副研究員）