生態環境保護督察制度理論與實踐的重大創新

習近平總書記指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。隻有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”日前，中共中央、國務院印發的《生態環境保護督察工作條例》（以下簡稱《條例》），對生態環境保護督察作出全面規范，進一步夯實了生態環境保護督察的制度基礎。這一重大創新，標志著我國生態環境保護督察制度完成了從實踐探索到成熟定型的躍遷，推動了黨內法規與國家行政法規的銜接協調，為深入貫徹落實習近平生態文明思想、全面推進美麗中國建設提供了制度性保障。

1.深刻認識《條例》出台的深層邏輯與重大意義

黨的十八大以來，我國生態環境保護的法治建設實現歷史性變革、系統性重塑。《條例》的出台深刻體現著生態文明制度體系建設與生態環境保護督察實踐的有機結合，既順應了時代發展的必然要求，也蘊含著制度演進的內在邏輯。

從理論維度看，深化了對習近平生態文明思想制度化、法治化的規律性認識。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握生態文明建設規律，豐富和發展了綠水青山就是金山銀山的理念，確立了“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態價值觀，形成了“山水林田湖草沙生命共同體”的系統治理觀，這些重要理念構成了習近平生態文明思想的理論內核。《條例》不僅將生態優先原則轉化為具有強制力的法律規范，劃定了生態環境保護的紅線底線，使得系統治理理念具象化為跨部門、跨區域的協同監管機制，構建起全過程、全要素的監管體系，更將綠色發展要求細化為可操作、可考核的制度安排，建立了權責明確、獎懲分明的責任鏈條。這些制度安排深化了馬克思主義關於人與自然、生產和生態辯証統一關系的認識，將德治與法治緊密聯系，以最嚴的制度、更實的舉措，推動生態環境保護督察工作制度化規范化水平不斷提高。

從實踐維度看，集中反映了生態環境保護督察實踐經驗總結與新時代生態環境治理需求的辯証統一。自2015年啟動試點以來，中央生態環保督察已實現31個省區市和新疆生產建設兵團的兩輪全覆蓋，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的生態環境“老大難”問題，決心之大、力度之大、成效之大前所未有。制度是管根本、利長遠的。《條例》針對破解難點堵點問題，將行之有效的做法上升為制度規范，體現了問題導向與治理效能的統一，這是對過去十年生態環境保護督察實踐的系統總結和升華。當前，我國轉向高質量發展階段，生態環境的支撐作用越來越重要。《條例》在系統總結新時代生態環境保護督察的實踐經驗基礎上，結合新時代生態環境治理需求，進一步健全生態環境保護督察工作體制機制，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，為生態環境治理現代化提供了制度支撐。

從歷史維度看，以制度創新為著力點彰顯了黨的使命擔當。黨的十八大以來，從推動劃定生態保護紅線到優化國土空間開發保護格局，從打響污染防治攻堅戰到碳達峰碳中和承諾，我們黨始終以高度歷史自覺引領生態文明建設。《條例》的出台正是這種自覺性、主動性的最新體現，既立足解決當下生態環境治理的突出問題，更著眼於為子孫后代謀永續發展﹔既以制度形式將實際工作中的好經驗好做法固定下來，更是面向未來進行制度創新，保証在以后工作中長期執行下去。這種“向前看”的立法思維，深刻彰顯了我們黨“功成不必在我、功成必定有我”的政績觀和“對歷史負責、對人民負責”的使命擔當。

從國際維度看，為中國與世界共謀全球生態文明建設之路提供了可行方案。當前，全球生態環境治理體系正經歷深刻變革，氣候變化、生物多樣性喪失等跨國問題日益凸顯。中國作為負責任大國，積極參與《巴黎協定》履約、推動“昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架”落地，展現了推動全球可持續發展的大國擔當。《條例》是對以往重點工作的延續，強化了國內生態環境監督，不僅為落實“雙碳”目標提供制度保障，更以法治實踐詮釋人與自然生命共同體理念。這一實踐創新了發展中國家環境治理模式，為全球南方國家提供了可資借鑒的中國智慧和中國方案。

2.系統把握《條例》的基本原則與戰略創新

《條例》作為我國首部全面規范生態環境保護督察的基礎性法規，在政治統領、使命宗旨、理念方法、法治融合等方面實現的系統性突破與戰略創新，不僅意味著督察工作本身邁入規范化、法治化、常態化新階段，而且凸顯了以制度優勢提升治理效能，為生態環境保護督察制度提供體系化安排的重要意義。

堅持和加強黨的全面領導。《條例》通過制度化方式確保黨中央關於生態文明建設的決策部署落地生根。生態環境保護督察本質上是一項重大政治任務，是檢驗各級領導干部政治判斷力、政治領悟力、政治執行力的試金石。《條例》明確要求督察工作“深刻領悟‘兩個確立’的決定性意義”，將政治監督與專業監督有機結合，強化了黨對生態文明建設的全面領導。

堅持以人民為中心。《條例》將“堅持以人民為中心”作為根本立場貫穿督察工作全過程，確保督察利劍始終為人民利益而揮動。比如，在價值導向上，《條例》明確要求督察工作聚焦解決人民群眾反映強烈的突出生態環境問題，將直接影響群眾“家門口”“窗戶邊”的環境質量問題優先查辦、重點督辦，切實回應民生關切﹔在工作方法上，《條例》明確規定要“回應社會關切，接受人民群眾監督”，表明督察進駐信息、舉報渠道、典型案例、整改方案和落實情況等要依法公開，確保督察過程與結果經得起群眾檢驗。

牢固樹立系統觀念。《條例》深刻把握生態環境治理的整體性、協同性和復雜性，將系統觀念內化為基本原則和核心制度設計。比如，在督察內容上，《條例》指出督察的主要內容涉及生態文明建設全要素、全過程﹔在督察機制上，《條例》提出中央生態環境保護督察“統籌推進流域督察和省域督察”，為構建跨部門、跨區域的協同監管體系，推動解決單靠地方或單一部門難以協調的系統性問題，破除“九龍治水”困局提供了機制保障。

堅持問題導向和嚴的基調。《條例》將督察結果作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據，並規定對督察發現的失職失責問題嚴肅追究責任，真正落實“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的嚴明紀律，體現了“嚴”字當頭的鮮明基調。在追責問責上，明確提出“對督察發現涉嫌違紀違法犯罪的，按照有關規定移送紀檢監察機關或者司法機關依規依紀依法處理”。《條例》以動真碰硬的制度設計，破解了環境治理中“寬鬆軟”頑疾，樹立了生態環境領域有法必依、執法必嚴、違法必究的權威形象。

堅持依規依法，做到精准科學、客觀公正。作為具備普遍約束力和長期效力的法規，《條例》精准回應面臨的挑戰，將督察的范圍、標准、權限、責任等要素予以清晰固化，首次以法規形式明確賦予督察機構法定的調查取証、約談問責等權限，嚴格規范了從進駐到整改公開的全鏈條程序，從源頭上確保了督察行為的合法性與程序正當性，為各級黨委政府和企業提供了明確、穩定的行為預期與整改路徑。

3.扎實推進《條例》落地見效的重要路徑與保障機制

對照黨的二十大、二十屆三中全會關於美麗中國建設、深化生態文明體制改革的戰略部署，著眼國家“十五五”規劃及錨定2035年美麗中國建設目標基本實現，當前生態環境保護督察工作仍面臨諸多矛盾與挑戰，存在影響《條例》落地見效的制約性因素。為更好推進生態環境保護督察制度改革，必須以更強的政治自覺、更實的工作舉措、更優的制度設計，將《條例》的制度優勢轉化為實際治理效能。

強化理論武裝，全面學習實踐習近平生態文明思想。思想是行動的先導，理念是實踐的指南。必須從中華民族永續發展的高度，從人類文明新形態的廣度，不斷深化對習近平生態文明思想標識性概念、原創性貢獻和世界意義的認識﹔創新教育培養機制，將習近平生態文明思想納入各級黨校（行政學院）主體班次教學計劃、高校和科研院所思政課程中，筑牢生態環境保護督察工作的思想根基。

完善配套制度，著力構建科學的生態環境保護督察標准體系。針對不同區域的自然資源本底和發展階段，應依據《條例》關於督察內容的規定，建立差異化考核評價機制。對京津冀及周邊地區、長三角等重點區域，嚴格執行大氣污染物排放限值﹔對生態脆弱地區，強化生態保護紅線監管﹔對經濟發展相對滯后地區，應當給予適當過渡期，為地區和企業轉型升級留出空間。通過分類指導，堅決避免“一刀切”式監管，堅決避免“一律關停”的粗暴做法，推動生態環境保護和經濟發展實現質量變革、效率變革、動力變革。

加強能力建設，提升督察專業化和信息化水平。督察工作政治性、政策性、專業性強，需要建設高素質專業化隊伍。應進一步加強督察人才庫和專家庫建設，建立督察干部專業培訓體系，提升政治素養和業務能力。有效增強督查隊伍的信息技術素養，發揮好數字生態文明的牽引力，引入遙感監測、大數據分析等現代技術手段，提高發現問題的精准性。

健全社會參與機制，形成監督合力。公眾是生態環境保護的受益者，也是重要參與者。應依據《條例》關於信息公開的要求，持續完善公眾參與機制，拓寬舉報投訴渠道，建立有獎舉報機制，調動社會監督積極性。發揮媒體監督作用，曝光典型案例，形成強大輿論壓力。通過打造共建共治共享的社會治理格局，既監督政府履職，又引導企業守法，同時提升公眾環保意識，努力增強全社會推動綠色發展的自覺性和主動性。

堅持生態優先、綠色發展，推動經濟社會發展全面綠色轉型。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，生態環境保護督察工作必須及時跟進。新征程上，必須更加深刻准確地把握《條例》關於“以高水平保護支撐高質量發展”的精神實質和內涵要求，統籌發展和安全，守住生態環境底線，使《條例》成為推動經濟高質量發展、促進新質生產力發展的“護航者”。

（作者：黃承梁，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）