陈少强:为财政转移支付改革定调

　　自1994年分税制改革以来，财政转移支付（包括一般性转移支付和专项转移支付）改革的讨论由来已久，但如何推动这项改革长期以来一直成为现实难题。在党的十八届三中全会改革蓝图中，财政转移支付改革终于浮出水面。

　　关于一般性转移支付改革，社会上是有不同意见，争论焦点为是否需要增加一般性转移支付的规模，具体分为“保留派”和“增加派”。“保留派”希望维持现状，认为国家应该放水养鱼，让东部地区先富起来，并通过产业转移方式带动中西部地区，其核心观点是通过市场手段缩小地区差异。“增加派”则认为，我国地区差异明显，中西部地区财力明显不足，需要通过增加一般性转移支付规模来解决其运行和发展中的问题。2012年中央对地方一般性转移支付规模占转移支付总规模的比重只有53.3%，比世界上大多数国家都低，增加一般性转移支付规模有很大的空间。“保留派”和“增加派”的差别在于，是通过市场方式还是政府行政手段方式解决地区间差异问题。

　　应该说，二者并不矛盾，市场化是解决区域差异的根本方向，但它要以地区间基本公共服务均等化为前提。没有地区间均等化的公共服务，市场要素不会轻易向落后地区流动。在此期间，国家有必要“抽肥补瘦”，增加对欠发达地区、民族地区、边疆地区等的一般性转移支付规模和比例，以促进地区间财力均衡。“十二五”乃至今后一段较长时期，经济和财政收入增幅有限，通过增加一般性转移支付规模也是一个长期的过程。为此，十八届三中全会提出要“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。”

　　在财政转移支付规模一定的情况下，增加一般性转移性支付的规模和比重，意味着相应减少专项转移支付的规模和比重，这就涉及到财政专项转移支付改革的发展方向。对此，十八届三中全会给出的答案是“控制、清理、整合、规范”。

　　“控制”就是控制财政专项转移支付的规模和种类。当前，财政专项资金散、小、乱的现象普遍。应该说，分散设立财政专项转移支付的阻力最小：政府各部门希望通过财政专项转移支付来推动原有的工作，一些新的政府部门希望通过设立专项开展新的业务，企业也希望通过转移支付资金带动企业和相关产业的发展，不少居民也的确从财政专项转移支付资金中获利。从微观来看，分散设立财政专项转移支付容易得到大家的支持，能够各方共赢。但从宏观来看，财政专项转移支付种类多、分散使用，资金使用效率不高，甚至滋生腐败，出现“合成谬误”。而且，财政专项转移支付涉及众多的政府部门、企业甚至居民个人的利益，既得的利益格局已经形成，某些利益格局甚至出现强化态势，过快削减财政专项规模势必遭到多方强烈反对。更何况，财政专项转移支付在促进产业发展、保障和改善民生、促进生态环境改善以及实现政府其他特定目标方面发挥重要作用，其所释放的正能量仍是主流。因此，十八届三中全会明智地提出要“严格控制引导类、救济类、应急类专项”。

　　“清理”是对完成历史使命、市场可以替代、规模太小以及多年结余的财政专项资金进行清理，对相应的要求政策配套也予以清理。一些财政专项资金在历史上发挥过积极作用，但随着经济和社会形势的变化，其历史使命已经完成，无需再保留。十八届三中全会要求“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”，以减少中央财政专项资金的碎片化、重复化的倾向。

　　“整合”是指对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合，减少专项转移支付的项目，统筹资金使用。整合财政专项转移支付的目的是强化和统一财政职能，最大限度地发挥财政转移支付资金的分配和使用效果。

　　“规范”有三层涵义。一是严格规范新设专项转移支付项目，从源头上控制专项转移支付数额。二是对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。三是规范制度，保障财政专项转移支付管理的公开、公平、科学、合理和有效。

　　作者系财政部财政科学研究所研究员