但凡让他人利益受损的改革，均得通过顶层设计，不协调好各方利益必产生摩擦，改革就会举步维艰。这些年政府机构改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同时有人受损。
学界对顶层设计的关注还是近几年的事。不是说以往改革无顶层设计，举世公认，邓小平是中国改革的总设计师。
虽说中国改革有顶层设计，不过客观地看，过去的诸多改革主要还是靠“地方试验”。所谓“突破在地方，规范在中央”，是对以往30多年改革路径的基本总结。
中国的改革能取得骄人的成绩，与地方试验密不可分。换句话说，若没有这些年地方改革的各显神通，就不会有今天的局面。于是人们要问：现在强调顶层设计是否意味着我们的改革已经到了“主要由地方试验”向“主要靠顶层设计”的转折点呢？如果是，那么促成这一转换的约束条件是什么？再有，如果说未来改革主要靠顶层设计，那么哪些方面的改革由顶层设计，而哪些方面的改革仍应鼓励地方试验？
这些是亟待回答的问题。我的看法：顶层设计与地方试验两者并无冲突,可以并行不悖。改革需要顶层设计，但同时也需要地方试验。理由简单，顶层设计不是拍脑袋，要以地方试验作支撑，若无地方试验，顶层设计则无异于空中建塔，没有根基,设计是难以落地的。同理，地方试验也不可包打天下，有些改革仅靠地方试验难以成事，如当初计划经济体制向市场经济体制转轨，要是没有中央的顶层设计，靠地方的局部试验怕是无能为力吧!
改革呼唤顶层设计，改革也离不开地方试验，可顶层设计与地方试验到底怎样分工？从理论上讲，其实就是如何处理“计划与市场”的关系。经济学认为，计划与市场的边界取决于交易费用：若计划配置的交易费用比市场配置低就用计划，否则就用市场。同理，改革选择顶层设计还是选择地方试验，归根到底也要看交易费用。然而困难在于，交易费用难以计量，我们无法直接用交易费用作比对。
不能直接拿交易费用比较，那是否可用其他办法？间接的办法当然有，思来想去，我想到了两个角度：
一个角度是从改革的“外部性”看。比如说，若某项改革不仅让内部人受益，而且也能让外部人受益，则此改革具有“正外部性”，这样内外受益，皆大欢喜，交易费用自然不会高，于是也就可放手让地方试验；相反，若某项改革只是内部人受益而外部人受损，此改革则有“负外部性”。有“负外部性”的改革，就不宜由地方试验而要通过顶层设计，否则一旦出现利益冲突，交易费用会大增。
另一个角度是从利益的分配状态看。改革本身就是利益的再调整，在经济学里，利益配置是否最优通常是以“帕累托最优状态”衡量。而所谓“帕累托最优状态”，是说利益分配达到这样一个状态：不减少一人的利益就无以增加另一人的利益。若非如此，不减少任何人的利益就能增加另一人的利益则属“帕累托改进”。由此，我的推论是：凡属“帕累托改进”的改革，可由地方试验；而要打破原有“帕累托最优状态”的改革，则需顶层设计。
以上角度虽不同，但结论却一致。若说得更明确些，但凡让他人利益受损的改革，均得通过顶层设计，不协调好各方利益必产生摩擦，改革就会举步维艰。回首以往的改革，农村改革之所以在地方试验成功，重要的原因是联产承包让农民受益而未让城里人受损，没有“负外部性”，是“帕累托改进”。而这些年政府机构改革之所以阻力重重，是由于有人受益而同时有人（那些被精简的人员）受损。也正因如此，所以政府改革需顶层设计。
不必多举例，有了上面的原则，其它改革便可依此类推。接下来的问题，是怎样理解顶层设计。我的看法，顶层设计是指“最高层设计”而非“上级设计”。相对乡党委（乡政府），县委（县政府）是上级；相对县委（县政府），市委（市政府）是上级。显然，一旦改革有“负外部性”，地方政府很难自己平衡好。想想碳排放吧，大家都赞成“限排”，可若无中央顶层设计，一个县、一个市怎会主动“限排”？万一你“限排”别人不“限排”怎么办？再有，地方政府追求利税皆有投资冲动，请问“限排”的动力从何而来？
（作者为中央党校教授）
