方盛举｜我国边疆区情特点与边疆治理现代化

作者简介

方盛举，云南大学政府管理学院院长、教授、博导，边疆治理研究中心主任。研究方向为边疆治理理论与实践、地方政府与区域治理。主要著作有《当代中国陆地边疆治理》《中国民族自治地方政府发展》《中国民族自治地方政府发展论纲》等。

摘要

全面深刻地认识我国边疆的区情特点是做好边疆治理各项工作的前提条件。边疆区情是指我国9个边疆省区在经济、政治、社会等领域的整体发展状况。边疆区情对边疆治理的科学决策具有决定性影响，对边疆治理客体的准确界定具有重大影响，对深入推进边疆治理体系和治理能力现代化具有直接影响。边疆区情分为基本区情和现实区情。我国边疆基本区情包含涉边、涉外、涉族、涉教、涉贫等5个方面。我国边疆现实区情具体表现为处于市场体系边缘、交通体系末梢、开放体系末端，人才集中度较低、社会发育程度较低、地缘政治环境复杂、公共服务水平偏弱、生态环境脆弱易损等。根据边疆区情的特点，可以科学准确地界定新时代边疆治理的重点和难点，为我国边疆治理实践提供清晰的目标导向。

引言

“治国必治边”是我们党和政府向全国人民作出的庄严承诺，也是现代国家治理必须且必然要承担的历史责任。国家治理的科学有效与否很大程度上取决于治理主体对国情认知的全面性和深刻性。中华人民共和国成立以来，我国国家治理成效总体上非常突出，其中一条宝贵的经验就是历届党和国家领导人始终高度重视对我国国情的全面深刻认知和把握，并根据实事求是的实践原则，始终确保治国理政政策紧密贴合、深深扎根于客观国情基础之上，使国家治理具有时代性、符合规律性、充满科学性、彰显有效性。“认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本的根据。” “中国式现代化，必须从中国的特点出发。”习近平总书记指出：“干部有了丰富的基层经历，就能更好树立群众观点，知道国情，知道人民需要什么，在实践中不断积累各方面经验和专业知识，增强工作能力和才干。这是做好工作的基本条件。”边疆治理作为国家治理的重要组成部分，同样需要对边疆区情全面而深刻的认知和把握。边疆是国家疆域的边缘性部分，具有与内地核心区存在较大差异的区情特征。国家治理精细化、差异化的发展趋势，以及边疆治理现代化、效能化的发展趋势，都对全面深刻认识边疆区情提出了现实要求。

我国是一个正在全面迈向现代化的大国，而大国的边疆形态往往呈现复杂性、多样性的特点，既有主权边疆，也有非主权边疆；既有区域边疆，也有领域边疆；既有硬边疆，也有软边疆；既有陆地边疆，也有海洋边疆；等等。其中陆地边疆由于承载的人口多、治理任务重，是最主要的边疆形态。学界和政界为了清晰划分边疆治理主体的权责关系，以及明确治理客体范围的界限，通常把我国的陆地边疆界定为具有陆地国界线的省级行政区，简称边疆地区。根据这一界定标准，目前我国陆地边疆有9个省区，国土总面积达590万平方公里，总人口约2.7亿。尽管9个边疆省区自然地理环境和人文社会环境具有较大的特殊性和差异性，它们仍然具有边疆的一般性和共同性特征。当前，对我国边疆治理的理论研究处在起步阶段，关于边疆治理理论体系的建构也在逐步展开，尽管取得了一定的理论成果，但学界对直接影响边疆治理成效的边疆区情的研究成果却较为少见。为弥补这一理论短板，本文力图把我国边疆地区作为一个整体，从普遍性和共同性视角分析和阐释我国边疆的区情特征，为更为科学化、现代化的边疆治理政策制定提供参考。

边疆区情对推进边疆治理现代化具有重大影响

区情，就是国家疆域内的某个特定地区的自然地理、历史文化状况，以及依托这种自然地理和历史文化状况所形成的经济、政治和社会等发展状况的总和。区情，既受到自然地理因素的制约，又受到历史文化的影响，分别在经济、政治、社会等领域呈现特殊的规定性。在国家疆域内，不同的地区会呈现差异性较大的区情。

我国边疆的区情，主要指作为国家疆域边缘性区域的广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等9个边疆省区在经济、政治、社会等领域的整体发展状况，具体包括边疆省区的整体社会生产力发展水平、生产关系结构、政治发展水平、社会主要矛盾、社会发育程度，等等。尽管我国边疆9省区各自有自身特殊的区情，但作为国家疆域的边缘性部分，从边疆整体性视角来看，9个省区也同时具有作为边疆地区的普遍性和共同性区情特征。

习近平总书记指出：“我们推进改革发展、制定方针政策，都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际，都要充分体现这个基本国情的必然要求，坚持一切从这个基本国情出发。”这就是说，摸清摸透国情是我们党和政府治国理政最根本的前提条件，是保证国家治理大政方针正确、科学、有效的基础。中国共产党自诞生以来的革命、建设和改革实践充分证明，当党的方针政策符合国情、尊重客观实际、实事求是时，党和人民的事业就会从胜利走向胜利；当党的方针政策脱离国情、脱离实际时，党的事业就容易遭受挫折，甚至可能陷入困境。

如同国家治理要摸清摸透国情一样，边疆治理也要摸清摸透区情。对边疆区情的了解程度、理解深度和认知广度会深刻地影响边疆治理的科学性、有效性，甚至影响边疆治理的成败。边疆区情对边疆治理现代化具有重大影响，具体体现在以下3个方面。

边疆区情对边疆治理的科学决策具有决定性影响。边疆治理是通过确定政策问题、政策制定、政策执行、政策评估、政策调整等环节实现的，其中特别重要的是政策制定环节，制定高质量的边疆政策是边疆治理有效提升效能的前提条件。高质量的政策是科学决策的产物，而能否做到科学决策，受决策信息的全面性、准确性、及时性和适用性影响决定。“利用信息来预测结果并确定对结果的偏好的能力是至关重要的。”信息匮乏的决策属于“黑箱决策”，因缺乏必要依据，导致政策质量低下，治理实践中失败概率极高；信息有限的决策属于“灰箱决策”，受限于局部认知，政策设计难以周全，治理成效往往差强人意；信息完备的决策属于“白箱决策”，得益于充分的事实支撑与科学研判，政策制定更具针对性，治理实践的成功概率显著提高。在政策制定过程中，“白箱决策”是政策制定者的理想模式。摸清摸透边疆区情，就是把现实客观存在的边疆治理生态、边疆问题等决策信息进行全面准确的收集加工、研究分析，从而为边疆治理政策制定中的“白箱决策”提供信息资源支撑。我们对边疆区情的认知越深入，就意味着决策信息越全面、准确、及时和适用，以此为基础的边疆治理决策就越具有科学性，由科学决策所形成的边疆治理政策的质量就越高，治理效能也更能得到有力保证。

边疆区情对边疆治理客体的准确界定具有重大影响。所谓边疆治理客体，就是在特定的历史时期边疆地区客观存在的公共事务。公共事务的实质是公共问题，当一个区域内相同或相似的公共问题纳入政府议程并加以解决时，其即成为公共事务。边疆公共事务的构成内容就是边疆公共问题。边疆公共问题的生成逻辑来自两个层面，一是边疆群众日益增长的美好生活需要与边疆发展不平衡不充分之间的矛盾所引发的各种公共问题；二是国家对边疆提出的战略要求与边疆现实发展状况之间存在的不匹配情况所导致的各种公共问题。边疆治理的实质就是以政府为核心的多方主体为实现边疆的安全、稳定和发展，依法对边疆区域内的公共事务进行管理和处置的活动及其过程。

边疆公共事务或者公共问题繁杂且无限，而边疆治理主体拥有的治理资源是有限的。理性的治理主体不会分散使用有限的治理资源，而是把治理资源集中用于解决边疆重大公共问题。边疆重大公共问题由谁来界定？界定的依据和标准是什么？这些问题就成为理论和实践上的难点和痛点。可以说边疆治理客体的确定既是一个复杂的技术过程，也是一个复杂的政治过程。对边疆区情的深刻认知与全面把握，能够为精准界定边疆治理客体提供关键依据和科学标准。边疆区情是边疆各方面发展状况的客观情势，探索研究、认识掌握区情的过程就是发现、梳理和揭示边疆社会矛盾、社会问题的过程，就是听取群众诉求、凝炼公共意志的过程，也是以纵向比较和横向比较的方法界定公共问题的主次谱系的过程。对边疆区情认识和掌握得越透彻，越容易清晰地比较鉴别出边疆公共问题的主次之分。本文根据当前历史时期的边疆区情，概括凝炼以下6个边疆重大公共问题：发展问题、安全问题、认同问题、民族问题、宗教问题、涉边社会问题。这些重大公共问题是边疆治理的主要客体。边疆有限的治理资源只有集中投入这些问题的解决，才能产生较好的边疆治理效能。

边疆区情对边疆治理体系和治理能力的现代化具有直接影响。推进边疆治理体系和治理能力现代化是边疆地区全面建成社会主义现代化的重要构成部分，也是国家全面深化改革总目标在边疆地区的具体要求与实践。推进边疆治理体系和治理能力现代化并非一帆风顺、一蹴而就的过程，而是会受到很多复杂因素的直接或间接影响。其中，边疆区情会对推进边疆治理体系和治理能力现代化产生直接影响。譬如，经济、政治、文化、社会等发展水平较高的地区，推进治理体系和治理能力现代化的各种支撑条件更好，制约因素更少，建设成效会更为显著。相反，若一个地区经济、政治、文化、社会等发展水平较低，则会导致推进治理体系和治理能力现代化所需的资源保障不足，全面深化改革的阻碍因素增多。当前的边疆区情总体呈现以下情况：经济领域的工业化和市场化程度不足，政治领域的法治化和民主化发展制约因素较多，文化领域的理性化和世俗化发展失衡，社会领域的自主化和城市化发展水平较低，生态领域的绿色化和低碳化发展尚处于起步阶段。这种区情使得推进边疆治理体系和治理能力现代化所需要的物质条件、制度基础、思想文化、民意支持等方面，其保障和支撑都亟待加强。只有摸清摸透边疆区情，才有可能精准把握边疆治理体系和治理能力现代化进程中的有利因素和不利因素，为巩固和利用有利因素、消除和弥补不利因素创造条件。

边疆的基本区情

所谓基本区情，就是国家疆域内的某个特定地区，在较长的时间段中不会发生明显改变的自然地理、社会发展等客观情势。由于基本区情具有相对的稳定性，在地方治理中，其对地方政府职能的确定、治理制度的设计、治理政策的安排、治理方式的选择等都会产生深刻影响。我国边疆的基本区情主要有以下5个方面。

涉边。现代国家的形成很大程度上基于领土主权理论，相邻国家间的分界线逐渐明晰化，这些分界线便是主权国家的领土边界，也称为国界。围绕国界，不仅存在相邻国家政府主体之间的复杂政治关系，而且在国界附近生产生活的各类社会主体之间，也因国界而产生更为复杂的社会关系。由此，主权国家的政府为了维护国界线内的主权、安全和发展利益，必然要对复杂政治和社会关系中的矛盾和问题进行管理或治理，于是因国家边界自然衍生出诸多涉边公共事务，包括：以维护边境地区社会稳定和秩序为要义的边境事务，以维护国界线的清晰稳定为要义的边界事务，以维护边疆国防安全为要义的边防事务，以维护人员出入境秩序为要义的边检事务，以维护边民权益及促进其国民化为要义的边民事务，以促进边贸发展为要义的口岸事务，以保障货物物品合法出入境为要义的海关事务，等等。这些事务是边疆地区独有的公共事务，是边疆地方政府和相关政府部门必须履行的特殊职能，而大多数涉边公共事务在内地核心区并不存在。可见，内地核心区地方政府需承担的职能，边疆地方政府也需承担；而边疆地方政府需承担的涉边特殊职能，内地核心区政府通常无需承担。换言之，因国家边界的存在而赋予边疆地方政府更多更艰巨的职能和任务。涉边公共事务的存在使边疆地方治理的成本远高于内地核心区。

涉外。我国边疆地区与周边14个陆地邻国山水相连，既存在天然的地缘关系，又存在客观的族缘关系。过去很长时间以来，我国边疆各族人民与邻国人民之间的跨境交往互动一直十分频繁。在交往互动中出现的重大矛盾和问题主要通过两国政府间的外交合作协议，在协商基础上加以管理和处置；次要矛盾和问题则主要依靠民间法、习惯法进行调节。在我国边疆地区一直存在着大量的外交事务，既需要政府主体出面协调主权矛盾，以实现对双边国家主权的尊重，又需要民间主体出面协调治权矛盾，以实现成本较低的良好治理。在推进高水平对外开放的背景下，边疆地区与周边国家间的交往互动、合作交流的频度和广度都呈加速上升趋势。近年来，随着我国资本对周边国家投资规模的加大，以及跨境电子商务的高速发展，我国边疆地区与周边国家的跨境物流、人流规模空前扩大，跨境经贸关系和民间交往更为紧密，出现矛盾和问题的概率大幅攀升，旨在维护自身主权、安全和利益的政府外交和民间外交活动也比历史上任何时候都频繁。在政府外交层面，数量庞大且快速增加的外交事务给中央政府外交部门带来巨大压力，其中大量外交事务需要边疆地方政府承担，并直接与相邻国家的地方政府对接处置。在民间外交层面，我国边疆地区与周边国家在地缘文化上具有相近性和相通性，特别是跨界民族的客观存在带来族缘关系的紧密性，为超越国界局限的民间外交提供巨大的发展空间和潜力。我国边疆地区的民间组织和个人作为民间外交的主体，可以借助相近的地缘关系、相亲的族缘关系、相通的文缘关系，在民间外交中发挥独特作用和优势，进而促进主权与治权的适配和统一。

涉族。边疆地区是我国少数民族人口分布最多和最广的地区。根据第七次全国人口普查数据，全国少数民族总人口数量为12547万人，其中有6911.7万人居住在边疆地区，占全国少数民族人口总量的55%。从少数民族种类分布来看，我国55个少数民族中，有47个少数民族人口的主体部分居住在边疆地区。分省份来看，少数民族人口占各边疆省区人口总量的比例依次是：广西37.52%，云南33.12%，西藏87.85%，新疆57.76%，甘肃10.62%，内蒙古17.66%，黑龙江3.52%，吉林8.67%，辽宁15.08%。从民族自治地方的分布来看，我国5个民族自治区中有4个属于边疆地区，30个民族自治州中有16个分布于边疆地区，120个民族自治县中有69个分布于边疆地区，分布在边疆地区的民族自治地方占比为57.4%。上述数据表明，边疆地区与少数民族地区具有很大的重合性，不管从边疆地区少数民族数量方面看，还是从少数民族人口总量方面看，边疆地区的民族问题是客观的和显著的存在。民族问题，其实质是不同民族之间因利益之争或者价值观之争而引发的矛盾关系问题。民族之间的矛盾关系，根据其激烈程度，可分为低烈度、中等烈度和高烈度三种类型。民族之间因利益差异或价值观差异的客观存在，出现一定的矛盾属于正常现象，但必须把民族之间的矛盾关系协调和控制在秩序范围内，即保持在低烈度矛盾关系状态下。中等烈度矛盾关系对民族团结和社会稳定有较大的破坏性。高烈度矛盾关系对民族团结、社会稳定，乃至政治稳定都有很强的破坏性。所以，缩小各民族之间的利益差异、化解各民族之间的价值观差异、促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识等，始终是边疆治理的重大课题和重大任务。

涉教。在我国边疆地区，不仅宗教的类型繁多，信教群众的数量也相对较多，宗教的影响力较内地大很多。例如，伊斯兰教不仅在西北边疆有规模庞大的信教群众，而且在西南边疆有一定规模的信教群众；藏传佛教不仅在西藏地区影响广泛而深远，而且在北部边疆有较大影响；南传上座部佛教在西南边疆的很多少数民族中影响很大；基督教在9个边疆省区都有规模不等的信教群众。除上述宗教外，在边疆地区还有少数群众信仰道教、天主教、东正教等宗教。宗教的特点是基于对某种神圣物的信仰，以及由这种信仰而延伸出的思维模式和行为模式。宗教是人类历史演进过程中逐渐形成的一种精神产品，具有强大的观念传承性和行为塑造性，也具有思想保守性和影响长期性。不同宗教之间，甚至同一宗教内的不同教派之间，由于所信仰的神圣物不同，以及教规、教义的差异，不仅信教群众的世界观、人生观和价值观存在较大差异，而且其思维方式和行为方式也呈现明显不同。这些差异是诱发人与人之间、群体与群体之间、民族与民族之间矛盾关系的重要因素。为了将因宗教因素诱发的社会矛盾控制在法律秩序范围内、有效防范这类矛盾激化，必须把推进宗教事务治理现代化、促进宗教关系和谐和顺，作为边疆治理的重要职责。

涉贫。贫困问题既指绝对贫困，也指相对贫困。绝对贫困是指由相应收入标准来衡量的贫困状态，根据经济学家的实际测量和综合汇算，2011年我国正式认定，年人均收入在2300元以下属于绝对贫困。经过改革开放40多年的快速发展以及精准扶贫工程的扎实推进，2021年7月1日，习近平总书记向全世界庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题”。相对贫困是指年人均收入相对于中高收入人群而言较低的贫困状态。尽管我们已经解决绝对贫困问题，但受收入分配制度的决定性影响，加之社会个体在禀赋、能力、勤劳程度等方面的差异，以及地区、行业、阶层、群体等发展差异的间接影响，在全体社会成员中，始终会有一部分人口的收入水平低于中高收入群体，这使得相对贫困问题长期存在。相对贫困问题在我国各地区均有体现，在边疆地区尤为突出。首先，边疆地区年人均收入水平明显低于内地发达地区。据国家统计局和相关省区统计局提供的数据，2023年边疆省区人均可支配收入分别是：广西29514元、云南28421元、西藏28983元、新疆28947元、甘肃25011元、内蒙古38130元、黑龙江29694元、吉林29797元、辽宁37992元，而同期上海为84834元、北京为81752元、浙江为63830元，全国平均人均可支配收入为39218元。可见，发达地区人均可支配收入是边疆省区的2～3倍，而9个边疆省区人均可支配收入都在全国平均数以下。其次，在边疆地区内部相对贫困人口的规模和比例显著高于内地核心区。有鉴于此，解决相对贫困问题始终是边疆治理的主要内容。

边疆的现实区情

所谓现实区情，就是目前阶段客观存在，但经过建设和发展，可以很快得以改变的情势。边疆的现实区情对边疆治理重点任务和难点任务的准确认定具有决定性影响。全面深刻地认识、理解边疆现实区情是边疆治理活动的前提条件，也是边疆治理获得良好效果的基础。当前，我国边疆的现实区情主要体现在以下8方面。

边疆地区普遍处于全国市场体系的边缘。现代国家治理主要依靠三种力量，一是市场力量，二是政府力量，三是社会力量。这三种力量各有优劣。只有处理好三者的关系，形成有效市场、有为政府、有能社会的合理分工合作关系，才能发挥扬长避短、优势互补的整体治理效应，实现较高的治理效能。其中，市场力量具有高效率、低成本配置资源的治理优势，可发挥强大而独特的治理功能。然而，不同地区的市场力量要充分发挥治理功效，必须建设完善的市场体系，构建高效的市场机制，并在全国市场体系中占有重要地位、承担独特角色。“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。”经过40余年以市场化为导向的经济改革的持续推进，一个较为完善的现代市场体系基本建立起来。但由于我国是超大规模国家，地区之间的差异不仅表现在自然地理、社会结构、文化风俗等领域，也表现在市场发育和发展程度上。在改革开放进程中，东部沿海发达省区率先享受改革开放的政策红利，其市场化发展程度较高，市场体系较完善，市场机制的治理功效发挥得较充分，而边疆省区市场化发展进程相对缓慢，市场体系的发展水平较低，市场机制的治理功效远不如东部发达省区。由王小鲁、樊纲等经济学家组成的团队从1997年一直跟踪研究我国31个省（自治区、直辖市）的市场化指数。以2019年的市场化总指数为例，我国9个边疆省区的市场化总指数分别为：西藏2.71、新疆5.45、内蒙古5.81、甘肃6.58、云南6.87、黑龙江7.10、广西7.27、吉林7.48、辽宁9.25，而全国平均市场化总指数为8.19，市场化总指数最高的省区分别为：江苏11.49、广东11.34、上海11.10。可见，除辽宁高于全国平均水平外，其他边疆省区均低于全国平均水平，与发达地区的市场化水平差距更大。边疆省区的市场在全国市场体系中处于边缘地位，而市场力量在边疆省区所具有的治理功能也偏弱。边疆省区市场力量不足，不仅制约边疆省区治理效能的提高，也造成政府力量相对较强，公权力存在较多参与资源配置的空间，进而使得边疆省区政治生态环境的优化进程更难推进。

边疆地区处于全国交通运输体系的末梢。交通运输基础设施是一个国家或一个地区经济社会发展的标志和前提条件，也是民生水平的直接体现和民生进一步改善的有力支撑。交通运输基础设施主要涵盖公路网、铁路网、航空网等，在一定的区域范围内，上述网络基础设施越完善、体系化程度越高，就越有利于促进区域经济社会发展和民生改善，越有利于彰显治理效能。目前，我国边疆省区在全国交通运输体系中，明显处于末梢地位，主要表现在以下两方面。一是从地理分布上看，边疆省区的交通运输网络处在全国交通运输网络体系的边缘地带。不管从国家公路交通地图、铁路交通地图，还是民航交通线路图直观地看，公路、铁路、民航线路从内地核心区延伸到边疆地区时，大多成为断头路网、边缘路网，而无法形成米字形的枢纽路网。二是从交通运输网络的密度来看，边疆省区的交通运输网络密度普遍显著低于内地。截至2022年底，边疆省区铁路网络密度分别是：西藏1.0、新疆5.3、内蒙古12.0、云南13.0、甘肃13.1、黑龙江15.3、广西22.5、吉林27.5、辽宁45.3，与之相较，全国平均水平是16.1，发达省区的浙江、江苏、广东分别是36.1、26.2、32.4；边疆省区的公路网络密度分别是：西藏98.4、新疆136.7、内蒙古182.7、黑龙江359.0、甘肃369.2、吉林585.7、广西725.6、云南824.9、辽宁882.0，与之相较，全国平均水平是557.8，发达省区的浙江、江苏、广东分别是1163.8、1473.9、1240.3。根据经济地理学原理，一个地区只有处于国家交通运输体系枢纽地位且路网密度较高，其经济社会发展水平和区域治理效能才能相应提升，同时治理成本也会更低。从上述数据来看，我国边疆地区因地理位置的边缘性和边远性，其交通运输网络在全国体系中属于末梢网络和边缘网络，且路网密度普遍显著低于内地省区，导致边疆地区治理成本较高、治理效能较低，进而制约了其经济社会发展。

边疆地区开放水平较低。根据系统理论，开放性是一个系统的基本属性，系统的运转活力和发展潜力与其开放性呈正相关关系。与外界环境保持持续的物质、能量和信息交换的开放系统，具有持久的生命力，相反，若系统开放程度不足，则往往导致机能衰退，甚至可能造成整个系统的僵化、衰朽和崩溃。一个国家或地区同样可视为相对独立的系统，若要维持其生命力、挖掘其发展潜力，就需要其具有较高的开放水平，与境内外其他国家或地区保持密切的贸易往来和人文交流。“只有处于开放交流之中，经常与外界保持经济文化的吐纳关系，才能得到发展，这是历史的规律。”边疆地区与周边邻国山水相连，拥有对外开放的天然条件和独特优势，在全国的对外开放格局中理应成为国家对外开放的高地和前沿。但过去很长一段时期里，受思想观念相对保守、对开放价值认识不足，以及周边复杂安全环境等因素制约，边疆省区未能充分发挥区位优势、建成国家对外开放的高地和前沿。相反，其在全国对外开放格局中的发展步伐逐渐落后，一定程度上制约了国家对外开放整体水平的提升。国家发展和改革委员会国际合作中心对外开放课题组的一项研究指出，2017年，我国边疆省区对外开放综合指数分别为：西藏8.22、甘肃8.47、新疆10.81、内蒙古11.08、云南13.83、广西15.71、黑龙江17.64、辽宁18.63、吉林21.44，而同期几个典型发达省区对外开放综合指数分别是：北京50.93、广东48.74、上海44.74、江苏34.01。此外，从各省区人均对外贸易进出口额也可以看出，边疆省区在国家对外开放格局中处于末端。2023年，边疆省区人均进出口额为：西藏0.13万元、甘肃0.20万元、云南0.57万元、吉林0.72万元、内蒙古0.82万元、黑龙江0.86万元、新疆1.41万元、广西1.48万元、辽宁1.82万元，而发达省区相应数额分别是：浙江7.39万元、江苏6.1万元、广东6.53万元，全国平均水平是2.96万元。可见，边疆地区的开放水平低于全国平均水平，与发达省区相比差距显著。开放水平不足，反映出边疆省区经济社会存在较高封闭性与保守性，这不仅制约边疆省区经济社会发展的活力，也阻碍边疆治理效能的提高。

边疆地区普遍属于全国人才资源集中度较低的地区。根据经济学的相关研究，创造社会财富或社会价值的生产要素有五种：劳动力、土地、资本、技术和数据。其中，劳动力要素根据劳动工作的可替代性，可分为高替代性劳动力和低替代性劳动力。在社会分工体系中，低替代性劳动力凭借所掌握的专业知识和技能，其工作具有较高不可替代性，这类劳动力通常被称为人才。人才属于高端劳动力要素或高端劳动力资源。人类社会迈入知识社会以来，人才成为创造社会价值的第一要素、第一资源。习近平总书记指出：“综合国力竞争归根到底是人才竞争。哪个国家拥有人才上的优势，哪个国家最后就会拥有实力上的优势。”在国内亦是如此，一个地区若在人才数量和质量上占据优势，往往也会在区域发展和综合实力上占据先机。我国边疆省区在历史上长期处于经济社会发展滞后的状态，受限于此，事业发展平台相对狭窄，福利待遇水平相对低下，难以对人才形成足够吸引力，人才留存率一直较低，这导致边疆省区人才资源无论在数量上还是质量上都明显低于内地核心区。截至2022年底，边疆省区的人才密度分别是：新疆816人、甘肃959人、广西1039人、吉林1048人、黑龙江1323人、西藏1327人、内蒙古1419人、云南1435人、辽宁1773人，而同期几个典型发达省区人才密度分别是：北京3216人、上海3088人、浙江2263人，全国平均人才密度为1560人。可见，每万人口拥有的人才资源存量，内地核心区平均是边疆地区的2倍多。从全国人才资源分布格局来看，边疆地区很明显是人才资源分布的洼地（“人才洼地”相对于“人才高地”而言），人才数量和质量处于相对薄弱的状态。

边疆地区的社会发育水平普遍较低。社会发育水平是衡量社会自我管理、自我服务、自我教育能力的重要指标。社会发育水平越高，意味着社会自我管理、自我服务、自我教育的能力越强，社会运行成本更低、效率更高，也意味着政府需管理、服务和干预的社会生产生活领域和空间更少，从而能更多地将所掌握的有限公共资源投入更为紧迫和关键的问题或事务，实现更高效的善治效果。相反，如果社会发育水平低，则意味着社会自我治理能力弱，政府不得不深度介入更多社会领域以解决大量问题。但由于政府掌握的治理资源有限，面对近乎无限的社会问题，常难以有效应对，易导致治理赤字和治理失效。因此，要提高国家或地区的治理效能，必须提高社会发育水平。社会组织的数量及其服务质量，可以作为衡量社会发育水平的主要指标。从每万人拥有的社团数量对比来看，截至2022年底，边疆地区每万人社会团体数量分别为：西藏1.56个、辽宁1.60个、新疆1.70个、黑龙江2.24个、吉林2.40个、广西2.48个、云南2.64个、内蒙古3.17个，而同期，几个典型的内地省区数据是：福建4.59个、浙江3.98个、江苏3.61个。可见，边疆地区数据显著低于其他区域，这直观反映出边疆地区社会发育水平相对滞后。较低的社会发育水平导致参与地方治理的社会力量薄弱，成为制约边疆治理效能提升的重要因素。

边疆地区周边地缘政治环境复杂敏感。近年来，随着我国综合国力和国际影响力的快速提升，美国出于维护自身霸权体系和国际主导地位、持续攫取全球超额利益的目的，对我国产生忌惮与敌意。美国将我国视为主要战略对手，在经贸、科技、文化、政治等多领域对我国实施打压、遏制甚至颠覆活动，同时在我国周边蓄意挑起地缘政治争端、恶化周边地缘安全环境，妄图借此打乱我国发展节奏、阻碍我国发展进程、迟滞我国发展步伐，如美印强化所谓“战略伙伴关系”，导致中印边境争端不断。另外，美国还通过编造所谓“中国威胁论”，持续向我国周边国家传播渲染相关论调，刻意激发、放大周边国家的安全焦虑，进而试图构建以所谓集体安全为名的对华遏制体系。此外，我国边疆地区与周边14个邻国山水相连、文化相通，35个民族尽管分属不同国家跨境而居，但文化习俗的共通性、空间距离的相近性，使相邻国家民间的经济交往和社会交往几无障碍，地方政府间的互动也较为频繁。这种状况契合开放发展的民心所向，同时为境外不断恶化的安全风险向境内隐秘渗透提供便利条件，增加了我国边疆治理的难度与成本。

边疆地区公共服务供给水平普遍偏低。公共服务作为直接关系民生保障与发展的重要公共产品，其供给水平直接影响百姓的获得感、幸福感与安全感。保障优质基本公共服务的供给，不仅是政府的核心职能所在，更是构筑政府公信力与合法性的重要基石。公共服务广泛覆盖民生各领域，涉及教育、医疗、就业、文化、体育、住房、社保、科技、法律及基础设施等多个方面。2023年，我国典型边疆省区高等教育毛入学率分别是：甘肃48.3%、新疆50.37%、广西53%、云南57.4%、西藏58%、内蒙古59.7%，而发达省区高等教育毛入学率分别是：江苏70%、浙江66.3%、北京和上海80%以上。高等教育毛入学率可以综合反映教育公共服务的水平和质量。从数据来看，边疆省区与内地发达省区的差距是很明显的。另外，从三甲医院拥有数量来看，截至2021年底，西藏11家、吉林31家、甘肃34家、内蒙古42家、新疆47家、广西58家、云南54、辽宁66家、黑龙江73家，而几个典型内地省区相应数量分别是：广东130家、四川129家、山东107家。这说明优质医疗资源普遍集中在内地发达省区，而边疆省区的优质医疗资源偏少。教育公共服务和医疗卫生公共服务的供给水平均较低，是边疆地区公共服务总体水平不够高的集中体现，凸显民生保障领域边疆地区与内地发达省区的区域发展不平衡问题。这种差距不仅加剧边疆地区的人口外流，也成为影响边疆社会稳定的潜在风险因素。尤其是持续的人口流失，会给边疆地区带来一系列负面影响：一方面，导致边疆开发建设缺乏必要的人力资源支撑；另一方面，削弱边疆安全保卫的人口基础，边境地区人口“空心化”造成“戍边力量”流失，制约国家兴边、稳边、固边战略目标的实现。

边疆地区的大部分区域生态环境脆弱易损。从我国自然地理格局看，边疆地区紧紧地包围并拱卫着内地核心区，助力其发展成为人口密集、经济繁荣、文化昌盛之地。边疆地区实质上一直是内地核心区的生态安全屏障，长期以来为其生态安全构筑起较好的“保护壳”。然而，当前这一“保护壳”呈现脆弱、易损特征，在持续履行国家生态安全屏障使命方面，面临着诸多挑战与适应性难题。森林覆盖率是国际生态学界公认的衡量国家或地区生态环境优劣的主要指标。一个国家或地区森林覆盖率低，不仅意味着其生态环境较脆弱，动植物生存环境较恶劣，食物链短且容易断裂，还会直接威胁人类的生存安全。截至2021年底，我国边疆9省区的森林覆盖率分别为：新疆4.87%、甘肃11.33%、西藏12.14%、内蒙古22.10%、辽宁39.24%、吉林41.49%、黑龙江43.78%、云南55.04%、广西61.17%，而内地核心区森林覆盖率较高的省区分别是：福建是66.80%，江西是61.16%，浙江是59.43%。可见，作为覆盖我国国土更大面积的边疆地区，其森林覆盖率在全国范围内却处于较低水平，反映出该地区生态环境的不利情况。此外，《2022中国生态环境状况公报》以全国2855个县级行政单元为对象，将生态质量由高到低划分为五类：一类为生态质量最优地区，二类为较高地区，三类为一般地区，四类为较差地区，五类为最差地区。依据该公报的全国生态质量指数（EQI）测评结果，处于四类和五类的县域大多分布于边疆地区。由此可见，边疆地区普遍是我国生态环境堪忧的区域，不仅是国家生态治理的重点与难点区域，更是边疆治理工作的关键区域。

边疆治理的重点和难点

对边疆基本区情和现实区情的全面深刻把握，为科学准确界定边疆治理的重点和难点提供主要依据。基于边疆基本区情的边疆治理，必须重点构建和持续完善边境事务治理体系、涉外事务治理体系、民族事务治理体系、宗教事务治理体系、贫困事务治理体系等，并不断稳步推进边疆治理体系和治理能力现代化。

基于边疆现实区情的边疆治理，其重点和难点包含6个方面。一是建设“内地核心区-边疆地区-周边国家”互联互通的完善的交通运输体系，把边疆地区打造成区域交通体系的重要枢纽，这是边疆地区全面建成社会主义现代化的前提条件和关键工程；二是在市场体系的建设方面，要把边疆地区打造成为国内大循环对接周边国家“双循环”新发展格局的主要载体和节点，使边疆地区成为跨境区域大市场的中心；三是边疆地区必须全面服务和融入共建“一带一路”，以高质量共建“一带一路”的相关项目精准落地为契机，全面提升对周边国家的开放水平和影响力，把自身打造成为面向周边国家的辐射中心和对外开放前沿；四是边疆地区要有“杀手锏”思维，通过大刀阔斧全面创新人才管理体制机制，坚持内部培养和外部引进相结合，把自身打造成为全国人才高地；五是边疆地区要积极主动地培育和发展壮大社会力量，以社会力量的大发展助力边疆治理现代化；六是要统筹边疆安全治理与周边安全共同体建设，打造两者之间的良性互动关系，主动经略和塑造周边国家和地区的安全态势，为边疆地区的发展、安全和稳定营造良好的外部环境；七是基于区域协调发展理念和共同富裕理念，进一步加大对边疆地区的财政转移支付，创新对口支援方式，发挥制度优势，全面提高边疆地区，特别是边境地区的基本公共服务水平；八是要以久久为功的坚持和毅力，保护和巩固边疆地区既有生态优势，修复和补齐生态环境短板和弱项，把边疆地区建设成为国家生态安全的牢固屏障，扭转当下边疆地区生态环境脆弱易损的局面。

文章来源：《学术前沿》杂志2025年第10期（注释从略）