三、大部门制改革要优化行政权力结构，实现决策权、执行权、监督权既相互制约又有机统一

由于包括历史和现在在内的特殊国情，我国难以照搬西方政治体制的立法、司法、行政的“三权分立”，但并不意味着我国的行政权力可以不受制约。[1]这些年，由于行政权力结构的不合理，政府自身利益具有普遍性。新阶段深化大部门制改革，一项重要的任务是克服政府自身利益，防止行政权力滥用，“把权力关进制度的笼子里”。从改革实践看，如果不 “把权力关进制度的笼子里”，推进政府职能转变，促使政府正确履行职能就缺乏应有的体制基础。

从我国的基本国情出发，完全可以实现行政范围内的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。如果能够把大部门制改革的重点放在“三权分设”上，就有可能改变行政权力过于集中于一把手的局面，使决策权、执行权、监督权各自独立行使，有利于决策权、执行权、监督权之间的相互制约，形成权力制约权力的新格局，防止权力滥用。

2008年以来的大部门制改革在形式上走了一步，但在“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”上尚未实质破题。按照党的十八大精神，建议在这次机构改革和职能转变方案出台的基础上，尽快研究提出以“三权分设”为重点的大部门制改革的总体方案，实现行政范围内“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。

1．把建立自上而下强有力的行政系统作为深化大部门体制改革的重点。上世纪80年代邓小平就提出解决权力过于集中的问题，要求建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。当时是从党政分开的角度提出这个问题的。按照到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制的总体目标，完善国务院到各级地方政府从上至下的强有力的工作系统已经十分迫切。未来3-5年是我国历史性转型与改革的关键时期，转型与改革需要一个强有力的行政决策、行政执行和行政监督系统；从中长期看，形成稳定有序、强有力的行政系统，也是有序推进政治体制改革的重要前提和基础。建立国务院自上而下强有力的行政系统，最重要的是实现按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，优化整个行政系统的权力配置结构，使行使决策权的对决策质量负责、行使执行权的对行政效率负责、行使监督权的监督效果负责，由此建设责任政府。

2．建立以大部门制为重点的行政决策系统。大国治理最重要的在于决策。未来5-8年，行政体制改革最重要的是防止大的决策失误。要把理顺行政决策责任主体关系作为深化大部门体制改革的首要任务，[2]以强化决策主体行为的有效性为重点深化大部门制改革，通过大部门制改革着力解决行政决策权既过于集中又过于分散的问题，强化各个部委的决策主体职能，实质性地提高决策效率和质量。新组建的大部门，如交通运输部、国家卫生和计划生育委员会，应把决策作为自己的核心职能，可以考虑组建部委决策中心，超越执行环节的具体利益约束，站在全局的角度进行决策，对决策权的行使负有政治责任。

3．建立法定化、专业化的行政执行系统。以公共服务为中心的政府职能转变，对行政执行系统的独立性、专业性提出新的要求。按照决策、执行分开的原则，以提高独立性和专业性为路径，完善行政执行系统，切实提高行政执行力。新组建的大部门，如国家卫生和计划生育委员会，可以考虑将执行职能比较多的司局，改造为法定化、专业化的执行系统。依法赋予行政执行系统相对独立的人事权，将所属事业机构改革为法定公共服务机构，采取合同外包、服务购买等手段提供公共服务，实现公共管理的创新。

4．建立权威性的行政监督系统。当前，我国有权监督政府的机构并不少，但各种监督渠道之间尚未形成严密有序、协调互动的有机整体，监督主体的独立性、权威性还不够，导致监督失灵的现象比较普遍。随着大部门体制改革的逐步深入，还需要超脱于决策权和执行权，具体设计审计、监察等行政监督权的制度安排。在加强人大、司法监督的前提下，可以考虑通过赋予审计、监察机关更高的权威性，进一步完善行政监督，确保外部监督有力，内部监督有效，走出一条权力制约权力与社会监督权力相结合的新路子。

2013年是党的十八大之后的开局之年，以职能转变为核心，以放权为重点加快政府转型与改革，带动全面改革的重点突破，各方面有着很大的期待。但也应看到，大部门体制改革是一项系统工程，不宜过快推进，未来5-8年，最好是在加强顶层设计和总体规划的前提下，成熟一个，推出一个。

参考文献

[1]迟福林.改革红利[M].中国经济出版社，2013：298-308.

[2]迟福林.二次转型与改革战略[M].学习出版社、海南出版社，2012：264-265. 

（作者单位：中国(海南)改革发展研究院）

来源：《行政管理改革》