宋世明：國務院改革“四位一體” 選擇“三條路徑”

原題：做好整合文章 減少交叉分散

14日通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》在進一步理順國務院部門職責關系方面，明確提出了三方面的整合重點。通過整合，如何進一步理順部門職責關系，最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責？記者就此專訪了國家行政學院教授宋世明。

四位一體：推進職能轉移、下放、整合、加強

減少國務院部門職責交叉和分散，理順部門職責關系，對這一輪國務院機構改革與職能轉變具有三方面特殊意義：

——當前，國務院部門存在不少職責交叉和分散，已經成為“顯性層面”最顯著的問題。分行業按產品種類設置部門是計劃經濟體制的必然要求，源於行業內在關聯屬性、產品種類復雜屬性而來的部門職責交叉與分散，是計劃經濟體制下部門職責分工的必然結果。根源於計劃經濟體制的部門職責交叉和分散具有很大的頑固性，歷經改革開放以來的6次國務院機構改革至今沒有得到根治，有的長期得不到解決，嚴重影響了行政效率和政府權威。

——減少部門職責交叉和分散是現階段國務院機構職能轉變的重要環節。職能轉變是這一輪國務院機構改革的核心，而推進職能的轉移、下放、整合和加強，是國務院機構職能轉變的四大基本舉措。推進職能轉移，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用﹔推進職能下放，充分發揮中央與地方兩個積極性﹔推進職能整合，著力解決職責交叉、公共資源碎片化、推諉扯皮問題，提高行政效能﹔推進職能加強，著力解決國務院部門抓大事管宏觀不夠問題，改善和加強宏觀管理，注重完善制度機制。這四大舉措可謂“四位一體”，缺一不可。

——減少國務院部門職責交叉和分散，對解決地方政府同類問題具有決定性作用。

三條路徑：力求“同一件事由一個部門負責”

從總體部署來看，這一輪改革採取了3條途徑減少部門職責交叉和分散。第一條是調整機構，穩步推進大部門制改革﹔第二條是最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責﹔第三條是整合分散在不同部門管理的資源。

第一條路徑：整合機構，穩步推進大部門制改革。這是減少部門職責交叉和分散最直接的路徑。機構本來就是部門職責的載體，通過調整機構來理順部門職責關系，可謂順理成章。如實行鐵路政企分開，建立大交通體制，組建國家衛生和計劃生育委員會、組建國家食品藥品監督管理局、組建國家新聞出版廣電總局、重新組建國家海洋局、重新組建國家能源局，通過“釜底抽薪”的方式來減少部門的職責交叉和分散。這種路徑具有集中性、一次性、系統性、徹底性的優點，更具“機構改革是一場革命”的色彩。

這一輪國務院機構改革實行鐵路政企分開，新組建的國家鐵路局由交通運輸部管理，將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部﹔同時將新組建國家衛生和計劃生育委員會。這兩個案例典型屬於通過穩步推進大部門制改革來減少部門職責交叉和分散，新組建的國家食品藥品監督管理總局則整合了4個部門職責，重新組建的國家海洋局整合了4個部門職責，通過機構調整來減少部門職責交叉和分散，統籌了監管與執法資源。

第一條途徑具有兩個突出特點：一是整合機構難度大、阻力大，需要特定的天時地利人和條件﹔二是機構整合只是將以前部門間沖突演變為部門內部協調的必要條件。國內外實踐表明，機構整合后部門職責的融合並不是水到渠成，仍需要付出艱苦努力，對利益、權力做出足夠調整后，新的機構與職能才能水乳交融。

第二條路徑：最大限度地整合分散在國務院不同部門相同或相似的職責。這是一條通過重新配置部門職責來減少部門職責交叉和分散的途徑，具有濃厚的“改革”色彩。它隻調整相關部門職責，不調整原有國務院機構，相對較容易。方案明確指出，按照同一件事由一個部門負責的原則，將房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責，分別整合由一個部門承擔。

房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記屬於重要的不動產登記，應實現法律依據、登記機關、登記效力、登記程序、權屬証書五個統一。目前我國還缺乏不動產統一登記這一基礎性制度，上述4項不動產登記依然處於分散登記狀態，處於政出多門、各自為政、分散管理的狀態，既不利於落實物權法規定、保障不動產交易安全、有效保護不動產權利人的合法財產權，又不利於國家對不動產市場進行監督管理。因此，有必要首先整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責，由一個部門承擔，並適時建立不動產統一登記制度。

城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的職責也由部門分割管理，不利於實現城鄉醫療保險一體化管理，不利於統籌城鄉社會保障體制，特別是不利於統籌醫療保險行政管理與經辦資源、節約成本。因此，應將分散在人力資源和社會保障部門管理的城鎮職工、城鎮居民醫療保險的管理職責和衛生部門管理的新型農村合作醫療的管理職責，整合調整到人力資源和社會保障部門統一管理。