赵阳：守住底线 试点先行 积极稳妥推进农村土地制度改革

　　试点要先行

　　今年中央一号文件对深化农村土地制度改革做出了部署，提出要适应新形势和新情况，顺应现代农业发展需要，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革。在改革整体框架下，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。对此，也有一些人不理解，认为既然已经决定要改革，为何还要如此“拖宕”？

　　其实，选择若干地方进行试点，并不是要人为延迟改革。农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身。因此，推进农村土地制度改革，必须审慎稳妥、试点先行。事实证明，我国经济体制改革与基于“华盛顿共识”的苏东激进式“休克疗法”不同，中国的经济改革是一个理性的渐进式的制度变迁过程，这也是我国30多年改革开放取得重大成就与存在问题的关键。改革是一个探索未知的过程，在某种意义上也是一个试错的过程，需要摸着石头过河，采取试点探索、投石问路的方法。这是具有中国智慧的办法，也是确保改革稳步推进的重要法宝。要在加强整体设计的背景下，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利建制的改革经验。

　　当前，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，对此必须保持警惕。无论是面上推进，还是点上试验，深化农村土地制度改革，都要守一定之规，按程序进行。

　　首先，既要从我国基本国情出发，又要适应农业农村发展新形势，要把握经济社会发展的阶段性特征，顺应现代农业发展客观规律。

　　其次，要在现行法律框架下依法推进，对已经不符合发展要求的法律法规，必须在经过法定程序修订之后才能推进。

　　第三，涉及突破现行法律法规的改革试点，必须经过法定程序授权推进。对一些重大改革，一定要在中央统一部署下，规范有序推进。不要自行其是、抢跑越线，更不能一哄而起。

　　推进须审慎

　　（一）完善农村土地承包政策

　　今年的中央一号文件首次提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这是深化我国农村经济体制改革的一大创新。党的十一届三中全会开启的农村改革，实现了土地所有权与承包经营权的“两权”分离，极大解放了农村生产力，现在再把经营权从承包经营权中分离出来，有利于在稳定集体所有权和农户承包权的基础上，激活土地经营权，有利于发展适度规模经营、加快构建新型农业经营体系。理顺农村土地所有权、承包权、经营权三者关系，是农村改革理论和实践上的又一重大突破。当前，要尽快研究出台关于稳定农村承包关系并保持长久不变的配套政策，探索三权分置有效形式，加强土地承包经营权确权登记颁证工作，推动相关法律法规修订，抓紧研究承包土地的经营权抵押、入股实施办法。

　　深化农村土地承包制度改革、促进农业经营体制机制创新，既要细化完善，也要有创新突破，既要“稳”也有“活”。一是深入开展关于长久不变相关问题研究，做好政策储备；二是稳步开展土地承包经营权确权登记颁证工作，争取用5年时间基本完成，强化土地承包经营权物权保护；三是抓紧研究提出规范土地承包经营权抵押、入股的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规；四是推动土地流转公开市场建设，健全土地流转管理服务制度；五是制定土地流转准入监管办法，出台建立土地流转风险保障金的指导意见，规范工商企业租地行为，引导农户与企业结成利益共同体，共生共赢；六是促进家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和农业社会化服务组织等各类新型农业经营主体健康发展，促进农户家庭经营为基础、合作与和联合为纽带、社会化服务为支持的立体式复合型现代农业经营体系加快建立。

　　（二）引导和规范农村集体经营性建设用地入市

　　自20世纪80年代，我国开始由计划经济向市场经济转轨，市场配置资源的决定性作用逐步显现，这就要求建立和完善可流转的物权或财产权体系。从包产到户到延长承包期限30年乃至长久不变，无不体现了国家对农民土地财产权的尊重和保护。当前，随着经济社会发展和产业结构升级，上世纪八九十年代蓬勃兴起的农村工业化也发生了重大转变，不少农村地区普遍出现了原有的集体经营性建设用地无法得到合理充分利用的现象。

　　同时，为解决建设用地紧张的状态，党中央、国务院在政策层面上也一直在积极探索解决集体经营性建设用地入市问题。2008年十七届三中全会提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”今年的一号文件再次提出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”

　　建立城乡统一建设用地市场的同时，也必须防范农村集体建设用地无序流转所可能导致的种种问题，一要切实把握好规划和用途管制前提，加强土地利用总体规划管控。确保土地利用经济、社会和生态效益相统一。二要研究制定关于开展农村集体经营性建设用地使用权市场交易试点工作指导意见，探索建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。三要在试点实践和制度储备基础上，推动修订土地管理法等相关法律法规。四要在修法基础上，研究制定农村集体经营性建设用地流转条例。