（三）完善农村宅基地管理制度
完善农村宅基地管理制度是保障农民宅基地用益物权的根本途径。宅基地使用权是一种用益物权。《物权法》将宅基地使用权独立列于第三编用益物权之中，明确了其权利属性，是包含于建设用地使用权的一种用益物权。但同时，《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，《担保法》和《物权法》则明确规定宅基地使用权不得抵押。限制宅基地使用权流转的原因在于：第一，宅基地无偿分配是一种福利措施，体现的是社会的公平和基本的社会保障，如果允许宅基地使用权自由流转，在总体上有可能会降低农民抵御风险的经济能力；第二，限制农民宅基地流转保证了宅基地的使用价值始终为农民所保持；第三，从现实状况来说，在农村社会保障体制没有建立健全的情况下，如果允许宅基地使用权自由转让，一旦农民进城打工无法在城市立足，就会造成农民流离失所，带来社会问题，而各种社会强势群体才会成为真正的受益者；第四，农村宅基地使用权自由交易后可能在微观层面给村庄带来一系列问题，甚至冲击村庄伦理，加剧村庄内部不平等等。但是，随着工业化城镇化发展以及人口在城乡之间的自由流动、迁徙的增多，宅基地及农民住房已经不再只局限于保障性功能，稳步推进农民住房财产权抵押、担保、转让有利于拓宽农民的融资途径，也有利于满足城乡要素流动的需求增长。今年中央一号文件创新性地提出了，“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”
因此，有必要在完善制度建设的前提下，积极稳妥地改革农村宅基地的管理制度。一要结合农村地籍调查，在农村集体建设用地使用权确权登记过程中，把农村宅基地改革存在的各种问题搞清楚，在此基础上制定好改革方案。二要坚持符合规划、一户一宅、住有所居的原则，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法。三要选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，按照坚持集体所有权、搞活用益物权的要求，深入探索房地衔接机制。四要加强制度设计，统筹耕地保护、城乡土地节约集约利用和农民宅基地用益物权保护。
（四）加快推进征地制度改革
加快推进征地制度改革，是深化农村土地制度改革的关键和重要突破口。我国的工业化与城镇化主要是通过征收农村集体土地来获得新增建设用地的。随着城市建设用地的日益稀缺，现行征地体制中的缺陷与矛盾不断显现，如何保障被征地农民合理的分享土地增值收益是亟待解决的问题。
首先，关于征地的范围。我国《宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第二条 规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。此后，2007年的《物权法》、2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》均强调了征地中的公益性质。但什么叫公共利益并没有清晰的界定。
其次，关于征地补偿标准。1998年修订的《土地管理法》规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。同时，也明确指出“按照被征用土地的原用途给予补偿”这一原则。可见，现行法规之下的征地补偿难以让失地农民充分分享土地用途变更中产生的增值收益。
第三，关于征地补偿款的分配。根据《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，用以“发展集体经济”。这也容易导致补偿款被截留、贪污、挪用的现象。
第四，关于征地程序。根据现行的《土地管理法》第46条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。由此可见，在公告之前，征地审批的内部行政程序已经确立了征地行为的合法性。而根据《土地管理法实施条例》第25条更是规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这就意味着，在征地问题上，农民的知情权、参与权、决策权、申诉权被部分或完全剥夺，于是，自然会造成农民对征地产生不满，甚至因此而引发社会矛盾。
可见，征地及补偿制度改革势在必行，一要总结经验，先行改革补偿和安置制度，切实解决当前征地拆迁矛盾和纠纷。二要在实践经验总结和制度储备基础上，推动修订土地管理法有关征地补偿安置条款。三要在土地管理法修订基础上，研究制定农村集体土地征收补偿安置条例。四要围绕“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，开展完整内容的试点，加快征地制度改革步伐。
作者单位：中央农村工作领导小组办公室
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